张莹莹
（中国政法大学 法学院，北京 100088）
不动产登记是不动产登记机关（以下简称“登记机关”）依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。在行政过程论的视角下观察，不动产登记实际上由申请、受理、审查、载于登记簿和发证五个环节组成，其中审查是核心，指登记机关依法对登记申请进行审核、查验，并作出是否予以登记结论的行为或过程[1]。不动产登记的审查涉及不动产登记的法律效力、登记效率、登记质量、登记错误的法律责任承担等问题[2]，确定登记机关的审查强度至关重要。可惜的是，上至《民法典》，下至《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》以及各地的不动产登记法规，都只着眼于审查方式和审查内容，均未准确释明审查强度，即登记机关究竟在何种程度上承担审查义务为己足。由此产生的问题有三：（1）立法的缺失无形之中赋予登记机关相当大的裁量空间。实践中登记机关的做法五花八门，极大损害了政府形象。如有的登记机关只对申请材料作形式审查，有的则审查申请材料的内容乃至作为登记基础的民事法律关系。（2）登记错误层出不穷，登记结果的准确性难以保证。由于缺乏刚性的制度约束，实践中登记机关履行审查义务时较为随意，很多本应避免的登记错误无法在审查环节过滤，形成大量不合法的不动产登记。（3）不动产登记纠纷数量繁多，导致法院不堪重负。审查强度不明，也为后续的行政诉讼纠纷埋下了隐患，实践中有很多案例，登记机关明明已经尽到审查义务，当事人仍然提起行政诉讼，而不是通过民事诉讼途径解决基础民事法律关系的合法性问题。基于此，本文将着眼于影响审查强度的因素，构建科学合理可行的审查强度方案，将登记机关的审查义务限定在合理范围之内。
不动产是个人生存与发展的基本资源，并直接影响社会秩序稳定与否[3]。为落实对不动产的事先保护，《民法典》设定了不动产登记制度，并将登记作为不动产物权变动的生效要件。其中审查行为是不动产登记程序的中枢环节，决定了不动产登记的制度功能在多大程度上得以实现。
（一）不动产登记的性质与制度功能
不动产登记源于当事人的申请，登记机关经审查发现符合登记条件的依法予以登记，不符合登记条件的则不予登记。对于不动产登记的行政行为属性，学界已成共识[4]。与其他行政行为相比，不动产登记的特殊性在于发生民法上的效果和导致私法关系的变化，即作为不动产物权变动的生效要件，未经登记则不发生物权变动的效果。但归根结底，不动产物权的变动是民事主体意思自治的行为和结果，登记机关的登记行为充其量属于“补助行为”[5]。因此，不动产登记的本质为行政确认，即在不动产物权因特定法律事实发生变动的情况下，依当事人的申请，确认该法律事实成就并依法将相应的权利变动后果记载于登记簿[6]。进一步说，不动产登记是对当事人不动产物权变动意思表示的确认和不动产物权变动法律关系的事后认可与补强，是国家履行公共服务职能的表现[7]。这种公共服务职能集中体现为不动产登记的制度功能：一是作为不动产物权变动的生效要件为不动产物权提供事先保护，防止出让人的欺诈行为，受让人则可以通过登记合法取得不动产物权；
二是作为行政权确认物权的方式确定不动产物权的归属，“稳定物权关系，公示物权信息”[8]，实现不动产物权的安全流转，保障交易安全，保护权利人的合法权益。
（二）不动产登记的功能以登记机关承担审查义务为依托
不动产登记的制度功能能否实现以及多大程度上实现，与登记机关的审查行为息息相关。在做出登记与否的决定之前，对不动产登记申请进行审查是登记机关的法定义务和必经环节。只有登记机关依法履行审查义务，才能及时发现和制止申请人的弄虚作假行为，排除不合法的登记申请，确保登记真实合法从而实现维护交易稳定与安全的制度目标。如果登记机关没有尽到审查义务，导致登记错误的，应当承担相应的法律责任，如登记被撤销、承担赔偿责任等。实践中因登记机关未尽审查义务判决撤销登记行为的案例不在少数。如在“93305部队诉鞍山市自然资源局行政登记案”中，法院认为，被告在审核抵押登记时没尽到审慎义务，在权属不清情况下，作出的抵押登记事实不清、证据不足，判决撤销①参见《辽宁省鞍山市中级人民法院（2021）辽03行终字第27号行政判决书》。。
登记机关的审查行为是一种标准的程序性行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。首先，就审查主体而言，我国的登记机关属于行政机关，行使行政权力。从世界范围来看，登记机关的设置主要有三种模式：一是行政机关模式，如英国由受内阁领导的土地登记局主管土地登记[9]；
二是司法机关模式，如德国由地方法院掌管不动产登记簿；
三是混合模式，如瑞士在联邦层面由行政机关负责不动产登记，州层面则分别由法院、行政机关与公证处负责[10]。总体来看，不管是行政机关还是司法机关负责不动产登记，登记机关行使的权力都趋近于行政权范畴，否则不动产权属争议就无需法院再行审理了。其次，就法律效果而言，审查是为登记服务的，相对于不动产登记这一结果性、终局性、成熟性的行政行为，审查行为属于不动产登记程序中的阶段性、过程性、程序性行为。如果申请人或第三人认为登记机关未尽审查义务，应当以吸收了审查行为的登记行为为对象提起行政诉讼。换言之，审查行为是登记机关在处理不动产登记申请过程中收集信息、调查事实的活动，其目的在于查清不动产登记涉及的相关事实，并据此作出是否予以登记的判断。因此，审查行为实际上属于行政调查范畴，其法律效果集中体现为影响登记行为的做出，同时申请人与被调查人必须承担配合义务[11]。
（三）登记机关仅承担有限的审查义务
如上所述，登记机关的审查行为是国家履行服务职能、为不动产物权提供事先保护的核心路径。但是，这并不意味着登记机关需要承担完全的审查义务，并为所有错误的登记行为买单。首先，就保障不动产登记的准确性而言，申请人是第一责任人。实践中绝大多数的不动产登记错误及纠纷都归咎于申请人提供虚假材料，要求申请人对申请材料的真实性负责是保障登记正确性的第一道屏障。如在“王砖头等诉商水县人民政府房屋登记案”中，法院提出，申请人应对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，房屋登记机构应对申请材料是否完整和齐备、是否符合法定形式进行审查，同时对相关材料的真实性在职责范围内尽合理审慎的审查义务②参见《中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行申字第990号行政裁定书》。。其次，公权力不宜过多干涉私法行为。登记机关的审查行为体现为国家公权力的行使和对私权处分的直接介入，并最终对普通民事主体之间的意思自治形成限制，带有强烈的管制色彩。过多过频地诉诸公权力，总是使私人自治处于危险境地[12]，因而登记机关的审查义务必须维持在一个合理的水平，即控制审查强度。再次，登记机关的审查行为不得超越其职权和能力范围，尤其不能涉足不动产物权变动的原因关系。最后，不动产登记只是一种行政确认，“是对民事关系变动的一种事后认可，也是民事行为的一种补强”[13]，登记机关对于不动产物权变动申请的审查应当有限。
既然登记机关承担有限的审查义务，随之而来的问题则是，审查义务的边界在哪里，即如何确定登记机关的审查强度。超出这个边界导致的登记错误不能归咎于登记机关，登记机关无须承担赔偿责任。目前有关审查强度的争议集中于以下三个维度：一是形式审查与实质审查之争；
二是实践中广泛应用的合理审慎标准；
三是合法性审查与合理性审查。
（一）形式审查与实质审查的博弈
从世界各国立法来看，存在形式审查与实质审查两种模式。但是，二者的区分标准并不统一：一是法律关系说。登记机关的审查权限及于原因关系者，为实质审查；
反之为形式审查[14]。二是材料真实说。登记机关的审查权限限于形式要件者，为形式审查；
及于申请材料真实性者，为实质审查[15]。三是法律关系和材料真实兼具说。实质审查意味着登记机关既审查不动产登记的原因行为有效与否，又审查申请材料的真伪[16]。总的来说，形式审查仅指审查申请材料是否齐全以及形式上是否合法，至于申请材料的真实性与内容的合法性乃至原因行为的有效性，都属于实质审查范畴。
1.《民法典》的立场
《民法典》关于不动产登记的规定基本沿袭《物权法》。学界普遍认为，《物权法》确立的是形式审查为主、实质审查为辅的审查模式。首先从审查方式来看，《民法典》确立了查验、询问和实地查看三种审查方式。其中查验是指检查检验，包括检查材料形式上是否齐备和检验材料是否真实，因而不是完全的形式审查；
询问是指问询与登记事项有关的问题，重点在于是否询问，而非询问是否到位；
实地查看只有特定情况下才使用，是实质审查模式下登记机关才有的职权[17]。总的来说，登记机关审查的对象是材料本身而非材料背后反映的相关事实。其次，从责任承担的角度来说，《民法典》确立了过错责任原则，过错意味着未尽审查义务。而实质审查区别于形式审查的最显著特点就是要对不动产物权变动的原因关系进行审查，片面强调实质审查会加重登记机关的赔偿责任，导致登记机关不堪重负[18]。
2.基于行政效能原则与成本－收益理论的分析
就登记机关审查模式的应然选择而言，学界的观点莫衷一是，并形成了形式审查说、实质审查说和形式审查为主、实质审查为辅说三种代表性观点。争议的核心集中于形式审查与实质审查的利弊分析，主张形式审查的，多指摘实质审查效率过低，赞成实质审查的，则认为形式审查导致的错误太多。对此，可以引入行政效能原则作为分析工具。行政效能原则的规范内涵在于，当行政机关的制度建构旨在打造政府不可回避之干预或保障责任时，应该确保所设计的管理或服务制度达到效益最大化[19]。确保登记的准确性是审查制度的价值追求，其目标收益和产出价值显然具有正当性。因此，实现审查制度的收益最大化是选择审查模式的关键。收益最大化意味着投入与产出的比率最佳，在成本－收益理论看来，一项制度的好坏不能只注重结果，还必须考虑所付出的资源，因为希望追求愈精致的结果，通常要耗用愈多的资源（人力物力）[20]。具体包括以下三种方案：收益差不多时成本最小、成本差不多时收益最大以及成本、收益同向变化时成本－收益最适当。对于不动产登记而言，审查越严格，登记错误的概率越低。也就是说，审查成本越低收益越小，审查成本越高收益越大。前者指向形式审查，低成本体现为：登记机关的负担较轻；
低收益体现为：登记错误的概率较高。后者指向实质审查，高成本体现为：登记机关需要承担非常严格的审查义务因而负担较重，审查速度较慢因而降低了交易效率；
高收益体现为：登记的准确性较高（形式审查与实质审查的利弊分析详见表1）。
表1 形式审查与实质审查利弊分析一览表
运用成本-收益方法来分析评价管制政策正在发展成为国外行政法的新一代控权模式[21]。在审查模式的选择上，应当秉持实现“对公共利益目标的理性追求”[22]的价值导向，既避免效率片面化，又防止因为过分追求准确性而忽略效率。一方面，不动产交易涉及人民群众的重大财产权益，登记机关承担一定程度的审查义务以减少登记错误非常必要。另一方面，当今市场经济高速发展，登记机关的过度介入又必然影响交易效率，增加当事人的交易成本。为此，登记机关也要投入更多的行政资源，承担较高的行政成本。此外，对于申请材料的真实性和内容的合法性尤其是原因行为而言，登记机关往往没有能力进行审查。职是之故，如果要在形式审查与实质审查之间做选择，实质审查不应成为原则性的审查模式，而仅应作为例外情形。当然，这并非意味着放任形式审查的弊病不管，而是一种成本－收益考量下的次优选择。至于其制度缺陷，仍需引入公证、异议登记等制度加以弥补[23]。正如有学者所说，一个制度的正当和合理并不在于其是否百分之百有效，或是否达到了设计者的预期，而在于在社会层面上其收益是否大于其成本[24]。
（二）合理审慎标准及其理论缺陷
在形式审查与实质审查的争论之外，合理审慎是另一种关于不动产登记审查强度的方案。合理审慎是指登记机关在职责和能力范围内，对申请材料进行谨慎审查，最大程度地保证登记的真实性。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第12条规定：申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。2016年发布的《国土资源部办公厅关于办理不动产登记类行政复议案件有关问题的通知（试行）》沿袭了此种观点。但是，合理审慎标准也有自己的理论缺陷，并不足以作为替代性解决方案。
1.最高院审理实践多坚持合理审慎标准
在最高院的相关案例中，既有以“未尽合理审慎义务”为由判决登记机关败诉的，也有以“尽到合理审慎义务”为由认定登记机关无过错的。前者如“邓帮岭诉冕宁县人民政府行政登记案”，最高院指出，被诉国有土地使用证早于《土地登记审批表》作出，且相关地籍调查表中“指界人姓名”处的“邓帮岭”署名字迹并不是原告邓帮岭书写形成，冕宁县政府未能尽到审慎审查义务，被诉颁证行为事实不清，程序违法，应予撤销①参见《中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行申字第1665号行政裁定书》。。后者如“徐天理诉东坡区人民政府土地登记案”，最高院以“东坡区政府已经尽到了审慎合理的审查义务”为由驳回了原告的诉讼请求②参见《中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行申字第6790号行政裁定书》。。
最高院对合理审慎标准的理解可以从审查对象层面进行分析。首先，最高院主张登记机关一方面主要审查申请材料的形式要件，即是否完整与符合法定形式，另一方面也负有审查申请材料真实性和实质合法性的义务。但后者对应的审查义务具有不完全性，而是以登记机关的职责和能力范围为限，以合理审慎为度。在“宏福塑化公司诉灵宝市人民政府土地登记案”中，最高院指出，登记机关应当在其职责和能力范围内，对登记材料的真实性尽到合理审慎的审查义务，努力让人民群众对已经登记的土地权属关系放心，从而保障国家物权登记的严肃性和权威性③参见《中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行再字第183号行政判决书》。。这就意味着，超出登记机关职责和能力范围的事项和材料不在登记机关的审查义务范畴。在“林不岸等诉临高县人民政府土地登记案”中，最高院也指出，临高县政府进行地籍调查时根本无法知晓涉案土地上建有地基的情况，临高县政府的颁证程序不存在违法之处④参见《中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行申字第1123号行政裁定书》。。其次，对于登记机关对不动产物权的权属来源或原因关系是否负有审查义务的问题，最高院的态度并不统一。支持的案例如“沙塘村赖家村民小组等诉清新区人民政府土地登记案”，最高院指出，清新区政府依法核实土地登记申请、个人身份证明以及《断卖土地合约》等材料的真实性、合法性，其中最主要的是对于《断卖土地合约》能否作为证明土地合法来源的审查①参见《中华人民共和国最高人民法院（2017）最高法行申字第2540号行政裁定书》。。反对的案例如“张彪诉富平县人民政府土地登记案”，最高院认为，张彪主张王玉民未取得该争议土地使用权的问题涉及其与王玉民、到贤村村委会的民事争议，应当通过其他救济途径解决，不属于本案登记行为审查内容②参见《中华人民共和国最高人民法院（2017）最高法行申字第3135号行政裁定书》。。
2.合理审慎标准的理论缺陷
如果套用形式审查与实质审查的二元区分，合理审慎标准显然属于形式审查与实质审查的杂交体。通俗地说，应当为登记机关的谨慎义务设置一个合理界限，为此登记机关既要承担一定的审查义务以确保登记真实准确，同时也要将审查义务界定在合理水平[25]。合理审慎包括以下三个方面的内容：一是依法履行法定职责，“合理审慎”是登记机关依法履行法定职责的程度；
二是不得违背法律的禁止性规定；
三是严格遵守相应的法律程序[26]。由此观之，合理审慎本身是个不确定的法律概念，具有主观性与抽象性的特征，主观性是指“合理”与否需诉诸登记工作人员“通常所具有的知识能力”[27]，抽象性则主要指“谨慎”与否无法具象化，因而未见得比通常主张的形式审查和实质审查更为科学。对此，有学者主张对合理审慎标准进行改造，其中合理审慎只能作为实体审查标准，另外还需要正当程序这一程序审查标准，严格遵循告知、查验、异议中止和作出决定程序，通过程序管控规范登记审查[28]。但是，引入程序标准并不能从根本上缓解合理审慎标准在实体内容上的不确定性，与其改造合理审慎标准，还不如改造形式审查更为直接、有效和便利。
（三）合法性审查与合理性审查并重
有关不动产登记的审查强度，还存在合法性审查与合理性审查的论争。前者指登记申请是否符合法律规范的相关规定，后者指登记申请是否合乎一般人的理性。登记机关承担合法性审查义务自不待言，根据《不动产登记暂行条例》第18条的规定，登记机关应当查验“登记申请是否违反法律、行政法规规定”。关于合理性审查，首先需要澄清的是，“合理审慎”中的“合理”与否是法院从司法审查的角度对登记机关所做的判断，所谓“一切权力都必须正当并合理地行使，不合理行使权力是滥用权力”[29]；
登记机关应否承担“合理”性审查义务则是指登记机关从行政审查的角度判断申请人的登记申请是否合理。合理是与合法相对的概念，并集中体现为裁量问题[30]。《民法典》第212条表明，登记机关在审查过程中享有较大的自由裁量权，有权要求申请人补充材料，有权决定是否以及何时实地查看。此外，《不动产登记暂行条例》以及各地的不动产登记条例也表明，登记机关有权决定申请材料是否足够，以及是否进行实地查看和调查。根据行政机关权责一致的基本原则[31]，登记机关应当负有合理性审查的义务，而不限于合法性审查层面。与此同时，引入合理性审查义务也能促使登记机关进一步提高登记的准确性。
在以上三种方案中，形式审查与实质审查的界分虽具有一定的合理性，但问题在于过于笼统，无法为具体的审查事项提供明确指导。合理审慎标准则更加抽象，不适合作为替代性方案。合法性审查与合理性审查的争论试图回归行政法学科体系，但同样面临具象化难题，因而只能停留于原则指引层面。限定不动产登记审查强度的正确思路在于，从影响不动产登记审查强度的关键因素入手，根据审查事项与登记机关自身的权限和能力，构建层次性、类型化的审查强度方案。
（一）影响不动产登记审查强度的因素分析
1.影响不动产登记审查强度的伪因素
一是登记规则。登记规则具有登记生效与登记对抗两种模式，前者一般对应实质审查，后者一般对应形式审查。但从比较法的角度，不动产登记规则与登记机关的审查强度之间并不存在必然联系。典型的如德国和瑞士，一方面采登记生效主义，另一方面则通过强制公证等措施实现了审查内容的分流，呈现形式审查方案。同理，虽然我国《民法典》采登记生效模式，但并不意味着必须对应实质审查规则。二是不动产登记行为的性质。有学者主张，如果不动产登记属于行政行为，登记机关就有权对当事人的交易行为进行实质审查[32]。而依据不动产登记的行政确认属性，登记机关仅应对当事人的交易行为进行有限审查，无权判断其合法有效与否。三是公信力。公信力是指“保护从事交易之善意第三人之机能”[33]，学界通常认为，实质审查还是形式审查决定了不动产登记公信力的有无，采形式审查的登记无公信力，不得对抗善意第三人[34]。但事实上，形式审查与实质审查的区别在于登记机关的义务多寡，并不涉及第三人的信赖利益保护，审查强度与公信力分属不同的概念范畴。真正影响登记公信力的，不是体现不动产登记过程的审查强度，而是静态、结果意义上的登记权利与真实权利之间是否一致。
2.不动产登记审查强度受制于审查的价值取向和功能
任何一项制度都具备独特的价值与功能，并反作用于制度的具体构建与未来走向。登记机关的审查强度首先取决于审查的价值取向和主要功能。其一，保证登记结果的真实性和合法性是各国和地区不动产登记制度追求的共同目标[35]。为了确保不动产登记的准确性，一方面，申请人应当作为第一责任人对申请材料的真实性负责；
另一方面，登记机关亦负担相当程度的审查义务，以便及时发现和制止申请人的弄虚作假行为，剔除有错误有问题的不动产登记申请，尽可能保证登记结果与真实权利相一致。其二，在追求登记准确性的同时，登记机关亦不能忽视效率需求。实质审查模式之所以饱受诟病，也正是因为其需要开展大量的调查工作，严重影响登记效率。因此，效率与准确性一样都是登记机关审查工作的价值追求，妥当的审查强度应当“在实现高效登记的同时保证登记结果与真实权利间的高度盖然性”[36]。
3.不动产登记审查强度应与登记机关的审查权限和能力相匹配
不管结果意义上确立哪种审查模式，但从过程面向来看，不动产登记的审查强度应以登记机关的审查权限和审查能力为限度。首先，有效政府理念要求政府是权力“有限”的政府[37]，不能要求登记机关审查权限范围以外的事实和材料。法律保留原则意味着“法无授权不可为”，近几年各地相继掀起的权力清单制度即是直接体现。根据《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，权力清单是指“将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督”，意味着行政机关仅承担有限的权力，是深化放管服改革的重要措施。如在“木马业委会诉南京市规划和自然资源局行政登记案”中，法院认为，房屋登记行政主管机关对建设工程规划的审查权限主要在于项目所涉建设工程是否得到规划行政主管部门的许可。建设工程的规划许可审查属于规划行政主管部门的法定职权，并不属于房屋登记主管部门的审查权限①参见《江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行终字第694号行政判决书》。。其次，要求登记机关承担能力范围以外的审查义务不现实。作为赔偿责任前提的“登记错误”是指登记机关因违反审查义务导致的登记簿记载内容与真实权利状态不符，但赔偿责任承担与否必须考虑登记机关是否存在过错。因为有些登记错误可以通过登记机关严格履行审查义务予以避免，如申报面积与不动产实际面积是否一致；
但有些错误即便登记机关穷尽人力、物力、财力，也无法识别，如有些签名的造假技术足以以假乱真。这就是所谓的能力问题，对此片面主张增加审查强度或强化审查义务不仅无助于提高登记的准确性，而且徒增登记机关的负担，更无法苛求登记机关承担赔偿责任。因此，审查强度的确定必须考量登记机关的整体水平与审查能力，合理的审查强度应以法律允许的权力和能力为限。
4.不动产登记审查强度应依审查事项而定
登记机关具体承担何种程度和形式的审查义务，并不能笼统下结论，正确的分析方式应当是根据审查对象即材料类型而分别确定。有学者主张将登记机关的审查内容分为三类：一是权利主体情况，即申请人的身份证明材料，包括申请人是否为本人、申请人与不动产登记簿主体是否一致等；
二是权利客体情况，即不动产的自然状况，如不动产是否存在、不动产的界址是否清晰、不动产的申报面积与实际面积是否一致等；
三是权利内容情况，即权利是否真实存在、不动产登记簿上记载的权利与实际权利是否一致等[18]。但是，这种分类方式实际上无法将形式审查与实质审查区分开来，不管是权利主体、客体还是内容，都既涵盖实质审查事项，又包括形式审查事项。对此，可以尝试将审查事项区分为以下几个层次：第一，对于登记机关自身掌握的材料，如房产档案、抵押情况、共有情况等，登记机关应当进行全面、实质审查，既要审查其形式要件，也要审查其真实性和合法性；
第二，对于登记机关通过与其他部门共享可以获得的信息，应当承担跟第一类材料类似程度的审查义务；
第三，对于买卖、赠与等原因关系行为，代表国家行使行政公权力的登记机关无权更不宜全面介入审查，而只能作表面的形式审查，如买卖合同是否由双方当事人共同签字确认。至于当事人的意思表示是否真实等事项，登记机关实际上没有能力进行审查。所谓“登记机关查验的是材料，而不是事实本身”[38]。也就是说，登记机关无需为原因关系的合法性负责，原因关系不成立、无效或被撤销导致登记簿记载与现实权利状态不一致的，不能要求登记机关承担责任。但是，如果原因行为具有重大且明显瑕疵，即普通理性人均可发现的错误，登记机关有义务对其作出评价。第四，对于法院的判决书、裁定书，公证机关出具的公证文书等国家机关出具的生效文书，登记机关仅需从形式上审查其是否真实，如公证书的格式、所加盖公章是否符合通常标准，对其内容则负有信赖义务。
（二）区分审查的具体方案构建
1.第一层次：专家审查义务
有些事项本质上属于登记机关在履行行政管理职能过程中制作的信息，登记机关需要承担最为严格和全面的审查义务，即站在专家或者上帝视角，全方位审查其形式和内容。一方面，登记机关需要审查这些申请材料是否符合形式要件；
另一方面，也是更重要的，登记机关还需对申请材料的真实性、合法性和有效性进行深度审查。如果登记机关没有发现相关瑕疵予以登记进而造成他人损害的，应当承担败诉的法律后果乃至承担赔偿责任。这类事项主要是指不动产权属信息，不动产登记簿由登记机关制作并保管，因而其拥有全面审查的权力和能力。如在“辽东高校后勤发展有限责任公司诉宽甸满族自治县自然资源局土地行政登记案”中，二审法院认为，宽甸县自然资源局在没有审查土地上附着物权属的情况下颁发包括涉案土地在内的土地使用权证，未尽到审查义务，应当予以撤销①参见《辽宁省丹东市中级人民法院（2019）辽06行终字第155号行政判决书》。。在专家审查义务这一层次下，登记机关对私权的介入程度也最深，当事人不可以意思自治来对抗。需要注意的是，对初始登记申请而言，因为不存在建档的不动产登记簿及相关信息，故而专家审查义务没有适用空间。
2.第二层次：准专家审查义务
有些事项虽然不为登记机关直接制作，但登记机关可以通过部门之间的信息共享机制灵活取得。对于这些事项而言，登记机关需要承担类似于第一层次的准专家审查义务，但没有第一层次严格，因为通过信息共享机制获取信息具有间接性、延迟性等特征。合作治理是一种新兴的治理模式[39]，既包括公私部门之间的合作，也包括政府内部的协同合作，后者的要求之一即是部门间的信息共享。“建立政府信息资源的跨部门共享机制，是部门间开展有效协调与合作的前提[40]。”有些申请材料如测绘证书、规划许可证等虽由规划部门、测绘部门等登记机关以外的行政机关所制作或保存，但随着政府数据共享大平台的建设完善，涵括各类不动产信息的登记信息系统逐步形成，登记机关获取这类申请材料的原件进而予以核对不是难事，因而同样具备审查其真实性和有效性的能力。如在“嘉信房地产开发有限公司诉长兴县国土资源局行政登记案”中，原告即主张，土管部门应当共享房管部门的房产预售备案信息来防范抵押侵害购房者的合法权益，不应推卸责任认为购房者未办理预告登记②参见《浙江省湖州市中级人民法院（2017）浙05行终字第85号行政判决书》。。而建立部门间的信息共享机制也是应对各类技术造假的客观需要。在准专家审查义务层次下，登记机关对私权的介入程度仅次于专家审查义务，当事人的意思自治空间也极为有限。
3.第三层次：普通审查义务
有些事项既不为登记机关制作，登记机关也无法联网获取。但“在其位，谋其政”，从追求登记准确性的功能视角出发，适度的公权力介入仍有必要，只是登记机关仅需尽到一般性的审查义务即可。如针对房屋所有权首次登记，登记机关有义务查看房屋是否建造完成；
申请人身份证明材料与申请人是否一致；
法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全；
等等。尤其需要指出的是，不动产登记的原因关系行为如买卖、赠与合同是否合法有效，并不在登记机关承担审查义务的射程范围。登记机关的审查对象是登记申请本身，而非登记申请背后的原因关系。换句话说，登记机关没有解决物权争议、确定物权归属的权力。解决物权争议、确定物权归属的权力在人民法院[41]。如在“蒙慧诉柳州市自然资源和规划局行政登记案”中，二审法院指出，蒋继友与柳江银行签订的合同是否符合最高额抵押合同的相关规定，不属于市自然资源和规划局审查的职责范围①参见《南宁铁路运输中级法院（2019）桂71行终字第223号行政判决书》。。但是，对于承载登记原因关系的申请材料，登记机关仍然要承担基础性的形式审查义务，如买卖合同是否由双方当事人共同签字或者盖章。如果买卖合同仅一方当事人签字，登记机关仍准予登记的，则需要依法承担登记错误的法律责任。在普通审查义务层次下，不动产登记机关对私权的介入极为有限，当事人的意思自治得到最大限度的保障。
4.第四层次：“零审查”义务
在以上三类事项之外，还存在登记机关无需承担审查义务的一类事项。如当事人的意思表示是否真实，是否存在欺诈、胁迫等行为，登记机关既没有审查权限也不具备审查能力。再如法院的生效裁判文书具有既判力，登记机关应当一概认可其效力。如在“陈家访登诉耒阳市房产管理局行政登记案”中，二审法院主张，耒阳房产局根据邵东县人民法院作出的《（2007）邵东执字第123-2号民事裁定书》及《（2007）邵东执字第123-2号协助执行通知书》，将湘江城1栋一层101号至102号门面的房屋产权过户给金国顺所有，是一种司法协助行为，是其应尽的法定义务，无权进行实质审查②参见《湖南省衡阳市中级人民法院（2017）湘04行终字第16号行政裁定书》。。
《民法典》为行政机关创设了诸多义务，行政机关一方面应当树立服务意识，积极履行法定职责，为民事权利保驾护航；
另一方面也不能过度行使行政权力，侵犯私法自治空间。审查是不动产登记制度的核心，合理确定不动产登记的审查强度对于实现不动产登记的制度功能至关重要。学界关于审查强度的讨论虽然不在少数，但多着眼于私权保护而局限于形式审查与实质审查的区分，忽略了审查本身的行政行为属性。不动产登记机关承担审查义务的本质是公权力对私权利的介入，限定不动产登记审查强度的正确进路在于，平衡公权与私权、强制与自治，力求既能保障实现行政管理职能，又不会过多介入私权自治。因此，兼顾不动产登记的准确性与效率应当是限定审查强度的初衷与价值追求，具体则应当依据登记机关自身的权限与能力范围，对不同种类的审查事项分别确立不同层次的审查义务。