◎李艳莉 孙珍珠
1979 年我国开始设立广播电视大学。随后，在政策引导下于2012 年、2020 年分两批先后转型为开放大学。至今，我国开放大学发展已经历经40 余年，对构建服务全民终身学习教育体系做出了卓越贡献。然而，研究者对于我国开放大学的时空和类型分布始终缺乏全面、系统而又深入的研究，这掣制了我们对我国开放大学发展的认识。有鉴于此，本文试图就开放大学在中国的分布现状及其影响因素进行研究，进而提出优化路径，以期为我国开放大学今后的合理分布和发展提供借鉴。
我国开放大学的分布特征不仅是长期历史发展演变的结果，而且受内外综合因素作用形成。为了梳理我国开放大学的分布现状以及特征，我们将从地域分布、时间分布和类别分布出发，对其进行系统研究（本文所涉及的全国性统计数据，均未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省资料）。
（一）地域分布
根据《中国教育统计年鉴2020》［1］《国家开放大学教育统计年鉴2015》［2］和《国家开放大学教育统计年鉴2018》［3］三份官方权威的教育统计资料，以及各个开放大学官方网站数据信息，我们得到我国开放大学地域分布表，如表1 所示。
表1 各省（自治区、直辖市）各类开放大学数量分布表（单位：所）
根据表1 呈现的数据，我们可以发现当前我国开放大学地域分布呈现出以下特征：
第一，开放大学地区分布较为全面。我国开放大学由1 个总部、45 个分部、3735 个学习中心组成。我国目前共有各种类型的开放大学2630 余所，内陆的22 个省、4 个自治区、4 个直辖市，都已建立1 所及以上省级开放大学，多所市级和县级开放大学。总体来看，我国开放大学在内陆的覆盖率已经达到100%。其中，四川省、山西省、河北省是我国各类开放大学总数最多的三个省；
辽宁省和广东省是省级开放大学数量最多的两个省份，各有3 所省级开放大学。同时，有12 个省（自治区、直辖市）拥有100 所以上各种类型的开放大学，10 个省（自治区、直辖市）设有2 所省级开放大学。总体来看，我国开放大学的地区分布较为全面，从覆盖范围上来看内陆每个省市都有分布。
第二，开放大学地区分布不均衡。一方面，从省级开放大学地区分布来看，根据国家统计局对我国地区划分，我国东部、西部和中部地区的省（自治区、直辖市）的数量分别为13 个、12 个、6 个，其所对应的省级开放大学数量分别为23 个、14 个和7 个。由此可以看出，省级开放大学在地区分布数量上自东部、西部至中部依次递减，东部地区约占总数的52%，而西部地区仅占16%。另一方面，从各种类型开放大学分布数量来看，我国4 个直辖市和经济落后的西部地区开放大学分布的总体数量较少，而经济发展状况较好的中东部地区开放大学数量较多，两者数量差距悬殊，呈现出不均衡的状况。
第三，各类开放大学地区分布数量差异显著。从我国开放大学类型分布的区域图来看，不难发现其呈现出两个特点：其一，市级开放大学主要分布在经济发达地区。拥有市级开放大学数量排名前三的省份（直辖市）分别是：广东省（62 个）、江苏省（60 个）、上海市（40 个）。这些地区位于经济发达的珠江三角洲、长江三角洲，具有较强的“虹吸”效应，是人口流入大省。由于人口流入多、人口密度大，使得教育需求上升。同时，这些地方高等教育渗透率较高，拥有较为优质的师资力量，能够为开放大学的开办提供有力的支持。因此，上述经济发达地区的市级开放大学分布数量相对较多。其二，县级开放大学在不同省份间分布数量差异较大。县级开放大学数量较多的省份，排名前三的四川省、山西省、河北省分别有158 所、147 所和145 所县级开放大学，而海南省、青海省、云南省分别仅有10 所、16 所和23所县级开放大学，不同省份之间受人口数量、地理位置、教育水平等综合因素影响，导致县级开放大学之间数量差异较大。
（二）时间分布
以2020 年9 月教育部发布的教育文件《国家开放大学综合改革方案》时间为界，同时结合各个地区省级开放大学更名的时间，以2012 年、2020 年、2021 年和2023 年四个时间维度对各省（自治区、直辖市）的省级开放大学更名时间进行统计能够得到表2。
表2 各省（自治区、直辖市）级开放大学更名时间分布表（单位：所）
对表2 进一步分析能够发现以下特点：
第一，2020 年是我国省级开放大学确立的高峰年。从开放大学确立的时间点来看，共有四个显著的时间点。其中，2020 年是我国开放大学确立的高峰年，共有31 所电视大学更名为开放大学，约占总数的70%。自此前后，开放大学更名成立的数量都较少，如2012 年、2021 年和2023 年仅5 所、7 所和1 所广播电视大学更名。究其原因，更名高峰年的出现与国家文本政策密切相关。2020 年9 月教育部印发《国家开放大学综合改革方案》，要求推进现有39 所省级广播电视大学转型为地方开放大学，并于2020 年12 月底前报教育部备案［4］。自此，在国家政策的推动下，2020 年31 所广播电视大学成功地完成更名任务。其中，在17 个直辖和地级市中，有10 个在2020 年底完成更名工作；
在28 个省和自治区中，除贵州省、辽宁省、新疆维吾尔自治区外，已有21 个省份和自治区在年底完成更名任务。如前所述，2020 年成为了我国省级开放大学确立的高峰年。
第二，中部地区率先完成省级开放大学的更名工作。由表格分析可知，在2020 年底，我国中部6 个省份的省级广播电视大学已经全部完成了开放大学更名的工作。相较于中部地区，东西部地区广播电视大学从2021 年至2023 年才陆续完成更名工作，更名进度缓慢。东南地区的深圳和广州广播电视大学在2021 年完成更名工作，东北地区的大连市广播电视大学直至2023 年才完成更名工作。然而，西藏的广播电视大学，仍作为国家开放大学西藏学院的名称存在，至今依旧没有完成更名的工作。上述地区完成开放大学更名的时间不仅落后于中部地区，而且滞后于国家要求的更名时间。这些情况表明，我国国家开放大学的更名设立时间与区域经济发展、政策文本没有必然性，与区域的教育基础情况、教育改革意愿以及教育改革阻力等因素具有相关性。
（三）类型分布
我国开放大学分布特征的分析，不仅要考虑地域、时间分布的因素，也需考虑类型分布对我国开放大学分布特征带来的影响。根据我国行政区域的划分，并结合表1，我们还可以形成不同类型的开放大学数量分布图，如图1。
图1 各级开放大学数量分布图（单位：所）
结合图1 和表1，我们能够发现不同类型的开放大学数量差别较大。我国开放大学按照“两级统筹、四级办学”体制运行，即按国家、省（区、市）、市（地、州、盟）、县（市、区、旗）分级办学。我国国家级开放大学仅有1 所，省级开放大学44 所，市级开放大学610 所，县级开放大学1985 所。四级开放大学数量差别较大，依次递增。首先，国家开放大学和省级开放大学是开放大学的引领者，承担“统筹者”角色，起到宏观指导作用，负责制定指导思想、目标任务和行动方针，多分布在省会和重点城市，相较于其他两种类型的开放大学数量上较少。其次，市级开放大学在开放大学体系中属于“中间”力量，起着“承上启下”的作用。市级开放大学既要受国家级开放大学的领导，又要指导县级开放大学。因此，该类型的开放大学在分布数量上处于省级和县级开放大学之间。最后，县级开放大学是各项工作任务的实施者，处在体系中的基层。根据总部、分部的要求，利用各种资源开展具体工作［5］，因此在数量上分布较多，以便工作的实施和进行。
我国开放大学的时空分布并非自然、无序的状态，进一步剖析其分布及特征形成的原因，可以发现其受多重因素的影响，主要与政策指导、经济发展、人口因素以及社会需求有关。具体分析情况如下：
（一）政策指导：开放大学分布的指挥棒
政策指导对开放大学的发展影响极其显著，在开放大学分布设置过程中起到重要的宏观作用。教育行政部门作为教育政策的制定者，在关键节点会通过制度设计推动政策变迁，进而对开放大学的发展调整起到主导作用［6］。因此，制定政策在我国开放大学时空分布的历史演变过程中作为关键主导，是开放大学分布的指向标和晴雨表，它具体包括国家和地方两个层面。
在国家层面上，开放大学的时空分布受国家统筹规划安排。1978 年2 月，教育部、中央广播事业局提交了《关于筹办电视大学的请示报告》，中国开放大学的前身——中国广播电视大学因此横空出世［7］。2010 年10 月国务院印发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，将北京、上海、江苏、广东、云南五省市和中央广播电视大学确定为“探索开放大学建设模式”试点单位，拉开了广播电视大学战略转型的序幕。从国家最初设立开放大学的试点布署不难看出，我国开放大学在时空分布上呈现出不均衡状态，东部经济发达地区开放大学的数量远超中、西部地区。2020 年9 月，教育部印发《国家开放大学综合改革方案》，明确提出全国39 所省级广播电视大学统一更名为“省域名或城市名+ 开放大学”，规范其市州、区县分支机构名称。这一方案的出台促使开放大学纷纷更名成立，广泛覆盖我国的东、中、西部地区。从批示建立至今，开放大学历经更名、转型和升级，已经形成了一个包括各级开放大学，多个教学点和教学班，远程办学网络覆盖全国城乡的完整庞大的体系。
在地方层面上，地方开放大学的布局主要由地方政府推动。地方开放大学是由国家教育部批准、地方人民政府独立设置并管理的高等院校，在“人”“财”“物”方面都相对独立。在教学管理上是全国开大系统的子系统，国家开放大学对其有业务指导职能。地方政府通过结合区域发展实际出台相关政策条例，促进地方开放大学的成立和建设。例如，江西省赣州市人民政府为推动赣州市开放大学进行转型升级，适应地方经济社会发展新需要，通过加强组织领导、完善保障机制、加大政策支持来为开放大学的转型升级工作提供保障措施。与此同时，甘肃省金昌市人民政府通过成立金昌开放大学建设领导小组，将金昌开放大学建设纳入《金昌市国民经济和社会事业发展“十四五”规划》，通过加大对金昌开放大学的经费投入、师资建设等措施来保障开放大学的成立和建设。可见，我国当前开放大学的时空分布正是国家政策不断微调的结果，无论是国家层面的统筹安排，还是地方政府推动的影响，都反映了政策指导在开放大学建设过程中指挥棒的作用。
（二）经济的发展：开放大学分布的基础
经济基础是我国开放大学建设的重要条件，经济基础的强弱对开放大学建设起到擎制作用，决定了开放大学是否能够建立以及开放大学的时空分布。开放大学作为开展社会教育的主体之一，它的分布与区域经济发展具有密不可分的关系。
第一，区域经济为开放大学分布建立提供物质基础。区域经济的发展水平决定了教育发展程度，区域经济为开放大学所提供的物质基础主要体现在以下两个方面。一方面，区域经济为开放大学分布建立提供经费来源和保障。开放大学虽然有教育收费项目，但办学任务却是以公益性质为主，经费保障不足现象比较普遍。区域经济能够为开放大学提供经费支撑，弥补经费不足，不仅是开放大学分布建设的重要基础，而且是开放大学服务区域社会建设的重要支撑。另一方面，区域经济为开放大学的分布建立提供开展教学所需的物资、人力。无论是开放大学的基础设施，还是师资力量都需要大量的经费支撑作为保障。其中，基础设施既包括物理性基础设施，如教学楼、图书馆、数字化设备等，又包括软件资源类基础设施，如软件信息服务平台、数字化资源等。例如，上海开放大学受益于区域经济的发展条件，在办学方面得到社会资源和行业地鼎力支持，不仅建立了40 余所分校和教学点，而且远程网络教学开展也取得了斐然的成就，该校曾先后获得非洲远程教育理事会“卓越支持机构奖”、国际远程教育理事会“团体卓越奖”等奖项。
第二，区域经济为开放大学分布建立后持续稳定的发展提供保障。社会经济不仅是保障开放大学分布建立的前提，而且为开放大学后续发展提供持续的动力和支持。由于政府和社会不断赋予开放大学新的使命和职能，所以开放大学在发展的过程中需要不断地进行变革、改组和重建。部分开放大学在机构设置方面进行了积极探索，如增设特色职能机构，组建二级学院［8］。这一系列的变革势必需要大量的财力和物力做支撑，故此，充足的支撑对于开放大学长足发展的重要性不言而喻。同时，从我国开放大学的整体发展现状来看，开放大学受益于地方经济发展。如广州开放大学2014 年在全国首创“掌上读大学”，开启了全网络学习的新时代。在2016 年探索了产教融合、校企合作、工学结合的农民工教育“广州模式”。深圳开放大学不仅自主开发了5 个共享专业，承办国家开放大学残疾人教育学院，而且创新提出“1234”转型发展战略，加入粤港澳大湾区职业教育产教联盟。开放大学这一系列新的探索尝试都需要社会经济源源不断地投入为其持久发展保驾护航。由此可见，社会经济为开放大学持续稳定的后续发展提供保障。
（三）社会的需求：开放大学分布的动力
开放大学从最初成立以解决学历补偿教育为己任，至现今视建设学习型社会为目标。虽历经转型、重构和调整，但始终具有强大的生命力，成为我国强国强教道路上不可小觑的力量。同时，开放大学的时空分布不仅受政策、经济的影响，而且是社会需求强力呼唤的结果。
第一，终身学习的需求推动开放大学全面分布。组建覆盖城乡的开放大学，是学习型社会的主要支点，是我国推进终身学习的重大战略措施。从开放大学的本质来看，以促进终身学习为使命，具有开放、共享、灵活的特性，相较于普通高等教育而言，更能满足人们终身学习的需求。换言之，正是由于我国终身学习要求的广泛性和全纳性，推动了我国开放大学分布的全面性。目前来看，中国内陆22 个省，5 个自治区，4 个直辖市均已设立开放大学及其学习中心和教学点，实现了无死角、全方位的分布。如新疆兵团开放大学是兵团唯一一所独立设置的新型高等院校，学校以服务兵团全民终身教育为使命，以现代信息技术为支撑，面向大众开展开放教育、成人脱产等学历继续教育，以及社区教育、老年教育等非学历继续教育。同时，国家开放大学西藏分部是国家开放大学和西藏大学合作成立的现代远程教育公办机构，以构建西藏终身教育体系为己任，利用西藏大学的师资力量和教学设施开展面授教学辅导和在职人员继续教育。从中不难发现，构建终身教育体系满足终身学习需求是开放大学设立的初衷，也是我国开放大学得以全面分布的重要原因。
第二，科学技术发展需要推动开放大学时空分布。由广播电视大学为基础建设而来的开放大学，是在新时期为适应国家科学技术发展需要而选择的时空分布和战略转型。开放大学的历史使命和战略发展目标之一是促进现代科技与教育的深度融合。开放大学以现代信息技术为支撑，以卫星、电视、移动互联网等为主要载体，通过搭建开放、灵活的网络平台，提供完整、丰富的继续教育和非学历继续教育。开放大学正是满足了这样要求而建立起来的学校，较好地适应了国家科学技术发展需要［9］。同时，正是由于科学技术发展需要，推动我国开放大学全面且不均衡的分布。遍布全国的信息网络为开放大学的全面分布提供重要支持，而网络技术的差异影响了开放大学开展远程网络教育的质量，致使开放大学分布呈现出不均衡状态。
（四）人口的因素：开放大学分布的前提
人口是城市发展中的核心和最为活跃的因素，是开展教育活动的重要载体，是我国开放大学成立建设的前提和基础。在我国学历教育的整体改革中，人口因素作为重要参考依据。我国开放大学的时空分布与人口因素密切相关，人口数量和结构都对我国开放大学的时空分布产生一定的影响，主要包括以下两个方面。
第一，人口的数量制约我国开放大学的时空分布。人口数量包括人口密度和人口流动。在人口密度方面，开放大学的分布数量与人口密度具有一定的正向关联性。一些地区受制于地理环境、经济水平等因素的影响，人口数量较少，因此开放大学的分布数量较少。广东省、河南省、四川省、河北省作为我国人口常住大省，开放大学分布数量较多。同时，在人口流动方面，开放大学的分布调整与人口流动息息相关。2020 年根据第七次全国人口普查调查表明，在全国人口增速放缓的背景下，我国流动人口依然保持了每年新增超过1 000 万人的快速增长［10］。一方面，在人口流入地，由于人口不断向大城市集聚，大城市的教育资源亟待扩容，需要增加各方面教育的供给，因此开放大学分布的数量随之上升。另一方面，在人口流出地，随着人口逐步向市辖区收缩，教育供给逐渐向市辖区和优势县城集中，开放大学则通过集中分布来提升教育质量［11］。
第二，人口结构影响我国开放大学的时空分布。人口结构既包括人口的年龄、性别等自然结构，又包括文化、地域等社会结构［12］，这些结构会影响开放大学的时空和类别分布。从人口的自然结构来看，由于我国老龄化和低生育率现象日益加剧，人口结构逐渐趋向“倒金字塔”型，人口红利下降，劳动力不足现象日益凸显。这就呼唤了开放大学的诞生，彰显了开放大学的时代意义。开放大学不仅能提供非学历教育来提升现有劳动力，而且能够通过优化课程体系和整合学习资源，充分考虑不同人群的需求，进而培养新劳动力［13］。从人口的社会结构来看，开放大学的时空分布，恰如其分地适应了我国的地域特征。例如，广东省作为我国人口红利大省，为了服务经济发展，需要通过教育来培养输送各类人才。开放大学作为成人高等教育机构，能够满足成人就业的学历需求，适应成人更好发展的要求。因此，广东省是我国开放大学数量最多的省份之一，较好地适应并服务于了当地的人口特征。有鉴于此，人口时空信息，不仅是城市规划与社会服务的科学依据［14］，而且影响我国开放大学时空分布，是我国开放大学分布的前提。
开放大学在我国成人高等教育中发挥着不可替代的作用，它的分布不仅影响自身教育功能的发挥，而且对区域各方面的发展具有重要的反哺作用。同时，我国开放大学的发展现已步入了机遇与挑战并存的“关键期”，在探寻我国开放大学分布特征及影响因素的基础上，应当对未来我国开放大学合理分布进行系统思考，以求获得更多启示和借鉴。
（一）开放大学的分布要合理继承和创新国内外优秀经验
开放大学的发展不是一个毕其功于一役、一蹴而就的过程，而是循序渐进、日趋完善的过程。因此，开放大学的发展不能摒弃它的前提和基础，要在它原有发展的基础上进行合理继承和创新。开放大学的分布同样如此，要汲取国内、国外优秀经验，以此来完善时空布局。
第一，开放大学的分布要扬长避短。一方面，我们要继承开放大学分布的优秀经验，如空间上的全面分布、重视政策的调控、根据社会需求布局。另一方面，我国开放大学的分布也存在不均衡、发展不协调的现象，需要改进。故此，开放大学的合理分布应当扬长避短。一是应当“按需设置”，开放大学按需设置意味开放大学的合理分布并非平分秋色，而是有特色、有重点地布局。不仅要综合衡量区域内开放大学分布设置的必要性和可能性，而且要根据区域内教育的发展水平、居民的学习需求等合理设置开放大学的数量和位置，这样才能真正地满足社会需求，充分有效地发挥开放大学的功能。二是应当“协调发展”，针对我国开放大学区域分布不均衡、发展不协调的现状，为防止“马太效应”的扩大，国家应当给予处于劣势的开放大学帮扶和支持，通过实施“西部大开发”“中部崛起”等战略，以促进其经济、文化的发展，吸引人才的驻留，为开放大学的发展创造良好的社会生态环境［15］。
第二，开放大学的分布要汲取国外经验。国外的广播电视大学历史久、经验多、成绩斐然。汲取国外开放大学分布设立的成功经验，有助于提升我国开放大学建设的水平。一方面，开放大学分布设立前，要明确设置标准，规范分布。国外多数知名的开放大学在大学的分布设立方面拥有严格标准和体系。例如，英国各个地区的开放大学，为了提高办学质量，由办公室负责开放大学的办学工作，不仅为学习者提供高水平的学习支持服务，而且严格按照项目的开发流程汇编选用高质量教材。另一方面，开放大学分布设立时，要坚持继往开来，彰显特色。“中国特色”是我国开放大学谋求长足发展的根本立足点，在借鉴国外优秀经验的基础上应对国内开放大学在发展过程中遇到的问题开展本土化研究，建设具有中国自身特色的开放大学。
（二）开放大学的分布应以推动学习型社会发展为宗旨
开放大学以学习者为中心，是我国高等教育体系的重要组成部分，在我国学习型社会的形成中起到举足轻重的作用。然而，我国当前开放大学的时空分布，受制于政策、经济、人口等因素的制约，未能充分服务于学习型社会的建设。开放大学的分布应将目光聚焦于发挥远程网络教育的特色和优势，服务于全民终身学习需求的目标，进而促进学习型社会的形成。
第一，开放大学的分布应考虑发挥远程网络教育的特色和优势。开放大学的兴起立足就是现代远程教育理念，远程网络教育具有覆盖面广、受众多、易获得的特点和优势，遍布全国的开放大学空间分布也得益于远程网络教育的优势。开放大学发展远程网络教育，能够将教育惠及更多人，即使是落后地区的偏远乡镇也能够依靠开放大学的远程网络教育进行在线学习和学历提升。故此，开放大学应当借助远程网络教育的特色和优势来完善它的时空分布。如宁夏开放大学依靠大数据平台和VR 技术建立了以实践为核心的开放教育学习体验中心，以此助力弥补了时空分布的不足。但是，近年来各种类型教育的远程网络教育层出不穷，使得开放大学远程网络教育难以在竞争中脱颖而出。开放大学克服困难并发挥自身优势非常重要。首先，开放大学远程教育是一个开放系统，应该不断地吸纳新的教育知识和技术，使其教育理念、教学模式、媒体设计不断得以优化和提升［16］。其次，开放大学应当与现代科学技术深度融合，如人工智能、大数据、云计算等新技术。最后，开放大学应将发展远程教育作为一个系统工程来分布，构建完善的学习平台，满足学生使用多种终端学习的需求，借此来发挥远程网络教育的特色和优势。
第二，开放大学的分布应考虑服务于全民终身学习需求。开放大学的分布应从根本上坚持“服务于人的发展”这一宗旨。一是满足各类人群的学习需求。相较于普通高等教育的招生入学对象，开放大学的招生服务对象不仅来源广、学习背景差异大、身份地位悬殊，而且具有更加明确、务实和迫切的学习需求。我国开放大学在地理位置分布上的全覆盖，仅体现了“全民性”的特点，给予了各类人群学习的机会。然而，也应当在办学的过程中注重学生的需求，为学生提供更有针对性的学习知识。如云南开放大学因地制宜，立足我国西南高原地区低纬度、高海拔的环境条件设置了“高原农业资源与环境”学科，成功遴选成为“云南省新学科培育计划”25 个一流建设学科。我国其他开放大学也须当以此为鉴，积极将开放大学区域分布“劣势转优，优势加强”。二是提供丰富多样的学习资源。终身学习应贯穿人的一生，不同阶段的学习具有不同的特点。开放大学应该针对不同阶段的学习者提供不同的学习资源，包括教材、课程、师资、设备等。同时，学习资源涵盖范围应当广泛，不仅包括获得学历和职能所需要的各种资源，也需涵盖日常生活、社会交往、人格完善等课程资源。学习资源的多元丰富性能够提高开放大学的办学质量，提升办学水平，由此能够减少时空分布对开放大学的影响和制约。
（三）开放大学的分布需要政府颁布相关政策合理指导和规范
目前，我国开放大学建设发展中面临的许多瓶颈问题，都与政策制度建设不足、政策保障不充分有关［17］。政府作为开放大学改革的顶层制度设计者和体系建设的主导者，在开放大学的时空分布中起着至关重要的作用。我国开放大学的分布倘若想要进一步优化发展，不但需要政府出台宏观政策指导我国开放大学的总体分布建设，而且需要政府颁布微观政策支持我国开放大学的具体分布建设。
一方面，应当出台宏观政策指导我国开放大学的总体分布建设。目前，我国开放大学时空分布存在地域分布和类型分布不均衡，东西部差异大，管理和运行难度大，治理结构不够科学的问题，这不仅需要依靠开放大学自身来解决，还应由政府统筹协调，寻求政策突破。华南地区开放大学分布数量多，办学质量高，应注重“政策”的引导，出台相关政策引导开放大学在平台打造、梯队搭建与制度建设方面进行努力［18］。譬如，鼓励广州开放大学、深圳开放大学等办学成果卓越的开放大学积极探索开放教育的实践改革，构建开放大学组织整体，形成东部开放大学研究阵地，充分利用开放大学的时空分布共同致力于营造区域优质开放大学生态圈的构建。
另一方面，应当出台微观政策支持我国开放大学的具体分布建设。不仅要考虑到开放大学外部时空和类型的合理分布问题，而且应当具体深入到学科建设、专业建设以及生均拨款等还没有出台实质性突破的政策方面［19］。如内蒙古开放大学的课程资源建设问题，宁夏开放大学的数字化资源建设的优化路径问题，广州开放大学应用型人才培养问题。深入到每个开放大学的具体建设能够具体问题具体分析，地域选择更加灵活的方式，提高学校的发展建设，进而能够逐步缩小差距。具体而言，上海、天津、河北、甘肃的开放大学，针对开放大学的发展基础、战略目标、战略举措和实施保障等内容，发布了相关的“十四五”事业发展规划。上述政策文件的出台能够指导开放大学的具体建设，起到“对症下药”的作用。政府应当根据开放大学时空分布存在的问题，出台具体明确的文件政策，由此对我国开放大学的分布进行更加合理的统筹规划。
（四）开放大学的分布要根据社会需求灵活调整
开放大学目前的分布存在“供需矛盾”，尚存在未能充分考虑社会需求，立足于服务社会这一根本宗旨，难以有效地发挥我国开放大学的功能。因此，开放大学的分布要根据社会需求灵活调整，以“适需有效”为根本出发点和落脚点，不仅要与我国成人高等教育的整体发展相协调，而且要与区域社会发展相适应。
第一，我国开放大学的分布要与我国成人高等教育的整体发展相协调。开放大学是我国教育改革发展的一项全新的事业，试点时间短，复杂问题多，没有现成的理论和模式［20］，持续面临不小的挑战。同时，开放大学也是我国成人高等教育的重要组成部分。因此，其发展应当与成人高等教育整体发展相协调一致，统筹进行合理有序的规划，以此来完善开放大学的时空分布。具体来说，我国开放大学的分布应当根据各地成人教育的发展水平进行科学规划和合理设置，真正洞悉我国成人教育的发展趋势、深挖成人的教育诉求。在此基础上，重视开放教育中的切实问题和教学效果，关注开放教育理念和教学实践的“落地”［21］，并将开放教育最终开办教学成效作为开放大学分布和调整的重要参考指标。开放大学以成人教育理念为导向，跟随成人教育发展步伐，与成人教育整体发展相协调，并结合自身发展实际，才能更加合理地进行分布，减少重复无效建设，使我国开放大学释放出最大功能效益。
第二，我国开放大学的分布要与区域社会发展相适应。开放大学作为每个区域内重要的教育单位，区域的发展是我国开放大学发展存在的前提和基础，地方区域的发展和开放大学的“发展命运”息息相关。因此，我国开放大学的分布要考虑区域的经济、师资等方面的因素，使其与区域社会发展相适应。首先，开放大学的设置和分布应当基于区域社会实际，优先考虑区域社会经济实力。在我国经济发达的东南部地区可以根据区域教育发展需求，有条件地增设开放大学，以此来满足更多人的学习需求。如，广东开放大学在全国44 所省级开放大学系统中，在册学生规模全国第一，综合实力位居前列。应当根据开放大学具体招生状况来调整开放大学的数量和分布，以免带来供需矛盾。其次，我国开放大学在分布方面也必须考虑师资问题。师资是开放大学稳定持久发展的保障，它不仅关乎开放大学正常运转与否，而且影响到开放大学学生培养的质量。因此，开放大学的设立必须重视教师队伍的建设，不仅要建立稳定、优质的专兼职教师队伍，打造高水平师资梯队，而且要实行动态调整机制，完善评价体系和激励机制［22］。
（五）开放大学的分布要严把标准且组织专家合理评估
评估是教育质量保障体系的重要组成部分，是政府监管教育质量与办学水平的重要手段［23］，同时也是促进开放大学时空合理分布必不可少的重要环节，是开放大学修正、调整的重要依据。对开放大学的分布进行科学和系统的评估能够保证开放大学有序、合理地分布，是开放大学科学发展的现实要求和未来趋势，应当从以下两个方面入手：
一方面，从开放大学外部制定相应的评估标准。对开放大学的分布进行合理评估是提高开放大学质量的重要途径，须当遵循和参照一定的评估标准。第一，增强评估标准的吻合度，制定适用于开放大学的评估标准。必须厘清开放大学与普通高等学校的区别，倘若照搬普通高等学校标准来评估开放大学，不仅使得其与普通高等学校同质化发展，牺牲学校特色，而且也将违背开放大学建立的初衷，误导开放大学的未来发展［24］。第二，优化评估标准的实操性，推动开放大学评估常态化。评估标准要根据各地区开放大学的办学差异和时空分布的具体情况，提升标准用于提升实践的可操作性。同时，根据具体的评估标准，定期、定时地对开放大学时空分布进行评估和判断，这样才能及时有效地发现问题，促进其高质量内涵式发展。
另一方面，从开放大学内部主动建设和改革。对开放大学的分布进行合理评估，既需要建立外部质量监督机构，又应当激励开放大学从内部主动进行建设和改革。这样做一是落实健全“宽进严出”的学习制度，实现高等教育多样化教育质量标准的重要举措［25］。二是各开放大学进行优胜劣汰，调整和完善开放大学的布局，使它的分布朝着更合理的方向发展。三是确保我国开放大学办学质量的现实要求，也是维护我国开放大学品牌的战略需要。由此，开放大学内部进行建设和改革可以由以下两个方面入手，一方面将质量保证主要责任放到院校自己机制上，以创优提质为重点，提高和促进我国开放大学的学术标准和教学质量。另一方面增设专业教学指导委员会，广邀相关领域专家学者和行业权威人士参加，遴选优秀教学经验。这样既能促进开放大学本身更好地发挥教育功能，又能够鼓励开放大学之间形成良性的办学质量竞争。只有这样，才能提高开放大学自身发展，逐步解决开放大学受时空分布限制的问题，这样对凝聚开放大学力量，实现开放大学的合理分布具有事半功倍的重要意义。
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