徐延平
（黑龙江八一农垦大学经济管理学院，大庆 163319）
国有林区民生问题由来已久，在我国社会主义经济建设的工业化初期（1953-1999 年），国家因经济发展需要消耗大量木材，无限制砍伐使森林资源遭到严重破坏，国有林区面临资源危机和经济危困问题（以下简称“两危”），人民生活受到直接的负面影响；
在工业化中期（2000 至今）[1]，我国开始将生态建设放在首位，启动了天然林资源保护工程（以下简称“天保工程”），工程的落实致使大量木材加工企业关闭破产，林区富余职工骤增，民生问题越发显著。2015 年3 月，国家出台《国有林场改革方案》（以下简称《方案》），提出“保护生态、保障职工生活”两大目标，要以保护生态促进经济绿色发展，从而解决民生问题，以此推动国有林区体制加速转型变革。可见，在新形势下，林区经济发展与民生保障相辅相成、相得益彰。实现国有林区经济可持续发展，必须解决民生保障问题。民生问题主要表现在基本生计、发展机会和社会福利三个方面，下面将对国有林区民生问题现状进行详细阐述。
1.1 收入水平低
据统计，2008 年，国有林区在职职工工资性收入为12 391 元，仅为全国在职职工平均水平的42%[2]。2015 年《方案》出台后，林区职工工资有了较大幅度的增长。截至2018 年底，国有林场职工年均工资为4.5 万元，是国有林场改革前的3.2 倍[3]，截至2020年，林草系统在岗职工年平均工资达到64 075 元，比2018 年增长9.66%，但与2018 年城镇单位就业人员平均工资相比仍低22.25%[4]。通过数据比较发现，改革前国有林区职工年工资增速缓慢，且远低于同期全国职工平均工资水平。林场改革后林区职工工资有了大幅增加，但与同期规模企业相比，仍处于低收入水平。
1.2 民生基础设施缺乏
林区开发初期，林区按照“边生产、边建设”“先生产、后生活”的方针，基础设施建设很大程度上靠林区自己建设[5]。其日常运转受制于筹备拨款资金和社会生产力低下的限制，在建设初期就已存在基础设施短缺以及建设标准偏低等现象[6]。同时，由于林区所处地理位置偏僻，发展较为封闭和独立，致使林区公共服务设施也严重落后。2008 年，国家要求各地在推进棚户区改造的同时，超前布局整合撤并林场、实施了生态移民工作，这样一方面使得林区人口能集中管理，节约了生态资源，确保了生态安全；
另一方面，随着人口管理更为集中，原有基础设施滞后的问题更显突出。
1.3 再就业空间狭窄
自天保工程实施以来，大批木材加工企业因缺少原材料而倒闭，富余职工数量激增。为缓解就业压力国家实施了富余职工一次性安置政策。依照国家相关法律法规，以保障职工的合法权益为原则，给自愿接受一次性安置政策的职工以经济补偿，并允许职工缴纳养老保险，使他们老有所养。再就业方面，一次性安置职工更倾向于寻找与原工作相似、以体力劳动为主的工作，难以满足多数就业市场对工作能力的要求，缺少其他行业基本业务素质和竞争力。
1.4 职工生计风险增加
近年来，随着“天保工程”“林区改革”“产业转型”等一系列政策的推行，相应的“就业安置”“创业增收”“多样化经营”等配套措施实施，林区职工生计现状有了大幅改观。然而，林区职工生计问题始终是摆在林区改革过程中的难题。以上政策措施虽然在一定程度上拓宽了林区职工的就业渠道，增加了他们的收入来源渠道，但同时也带来了新的问题，产生了潜在的生计风险，如从事生产经营过程中的市场风险、技术风险、政策风险等。这些经营风险又再度将林区职工家庭带入新的生计困境。
1.5 基本福利缺乏保障
林区原来的政企、管办合一的管理模式曾经极大制约了国有林区发展，《方案》提出要因地制宜推进国有林区政企分开，2015 年，森工集团将供暖、供水、物业管理等社会职能移交地方政府。2019 年，基于民生监测数据分析政策效果发现，森工林业局将供暖、供水、物业管理等社会职能移交给地方政府后，林区职工的主观福祉反而下降了[7]。结果显示，国有林区职工切身利益未得到根本保障。
1.6 惠民政策无法享受
林业是农业的重要组成部分，林农正常情况下应享受到与粮农一致的国家惠农政策。但由于林业发展自身具有的独特性和局限性，通常林业被置于行业投资和政策扶持的边缘地带。从户籍制度角度来看，林区户口一般为城镇户口，并不享受惠农政策。从林业与农业关系来看，林业包含在广义农业范畴之内，地方在执行国家惠农政策时，其中涉林部分往往倾斜度和重视程度不够。
以上分别从林区居民的工资水平、基础设施、就业空间、生计风险、基本福利、惠民政策等方面阐述了国有林区存在的民生问题，对于这些问题，将作进一步原因分析。
2.1 林区经济基础薄弱导致职工收入水平低下
从历史发展进程来看，国有林区曾一度陷入“两危”困境，究其原因，主要林区的生产方式和林区产业结构有关。一方面，国有林区的生产方式重生产轻管护，森林资源浪费严重。据调查，在木材生产过程中，枝丫不算，丢弃的木材占木材生产量的20%～30%，在山高坡陡的地方丢弃量超过30%[8]。另一方面，从产业方面分析，在林业产业中，我国销售的林产品多以经济林产品、林副特产品等简单加工品为主，深加工的林产品比较缺乏。产业链得不到延伸与拓展，林产品整体附加值较低[9]，第二产业发展潜力未得到充分开发和利用。综合以上两个方面，资源浪费和粗放式经营大大降低了林区经济效益，在“两危”困境下，林区企业长期亏损，林区职工收入水平远低于周边其他地区。
2.2 资金匮乏导致民生基础设施建设薄弱
从国家和地方财政投入角度分析，国家和地方财政投入的资金有限且多用于补还历史欠账，没有多余资金用于民生基本设施建设。从国有林场自身发展来看，国有林场在转型发展阶段综合实力仍有待提升，国有林场对基础设施建设因资金匮乏停滞不前。从资金缺口分析，国有林区所处地区偏僻，自然环境复杂，结合棚户区改造和林区撤并工作考虑，交通、饮水、用电、信息化等多方面建设需要资金数额精准投入。
2.3 自我管理能力弱导致再就业空间狭窄
自我管理能力是一个人的生存能力、竞争能力和发展能力[10]。国有林区富余职工再就业空间受限与自我管理能力弱有直接关系。国有林区在计划经济时期做惯了“林大头”，林区职工思想僵化，不注重自身发展和个人能力提升。“天保工程”实施后，木材生产不再是林业支柱性产业，单一依靠木材生产的粗放式经营模式也不再适用。虽然国家通过一次性安置政策给予富余职工一定程度的经济补偿和养老保障，但是大量富余职工由于学历水平低且年龄结构大，很难进入其他领域发展，面临生计转型困境。
2.4 缺乏风险保障机制易引起生计风险升级
国有林区在保生态、促转型发展思路下，一直致力于挖掘林下和林区农业生产资源潜能，发展方向从单纯开发木材资源转向综合开发非林非木资源。2021 年12 月，国家林业和草原局印发了《全国林下经济发展指南（2021-2030 年）》，《指南》对全国林下经济发展取得的成绩给予了肯定，对未来10 年的林下经济发展进行了部署。由于林区职工长期处于较为封闭的林区环境中，既有的知识技能水平与新生产生活环境不相适应，难以应对各类风险[11]。目前并没有完善的风险保障机制用于防控和降低林区职工的生计风险。
2.5 社会职能移交不清损害职工基本福利
林区政企合一可简要概括为“先有森工企业，后有林区政府”[12]，这逐渐造就了自成体系的特殊社会区域。国有林区管理体制改革实施后，森工企业的行政职能逐渐被剥离。第一批次将学校、医院等国有企业从森工企业中剥离出来，职工转为事业编制；
第二批次剥离了供暖、供水、供电、物业管理（简称“三供一业”）等后勤保障部门，转为国有企业，归地方政府管辖。地方政府通过“三供一业”获得的服务收入远低于财政支出，为减轻亏损，第二批次剥离的职工工资由森工企业按照原来标准继续承担，“三供一业”的职工工资未得到提升。由于权责不清，林区职工在后勤生活保障方面，也遭遇森工企业和地方政府相互推脱责任的情况[13-14]。
2.6 重农轻林导致惠民政策倾向性失衡
广义的农业概念包含林业在自身之内，而林业既是基础产业也是惠民产业，林业在维护生态环境安全、构建生态保护屏障方面起到至关重要的作用。在乡村振兴战略背景下，林业本应与农业一道，实现协同发展。但由于地方政府资金短缺，在资金划拨和政策实施上往往秉持农业优先原则，因而出现了林业与农业发展不均衡，重农而轻林的情况发生。目前国家出台政策鼓励国有林区发展林下经济，种养殖业成为林区职工增收的重要途径，国家出台的大量惠农政策中，良种补贴政策和农机补贴金额每年都在增加，但这部分政策并不普遍适用于林业。同时，国家对林业在种养殖方面的补贴政策相对较少。
3.1 加速产业转型升级，夯实经济基础
3.1.1 提高产品附加值
林区民生保障根本在于以经济发展促民生，而经济发展最直观的效益就体现在林产品的价值上。要想提高林产品附加值，需要以科学技术作为支撑，在发展林下经济基础上，从劳动密集型向资本和技术密集型产业转型升级[15]，对林下产品进行精加工，有效控制生产成本、实现产量和质量高收益，进而增加职工收入水平。
3.1.2 促进三大产业融合发展
美国著名经济学家、统计学家西蒙史密斯库兹涅茨认为，各产业部门在经济发展中所出现的相对国民收入的差异是引起产业结构发生变化的原因。他同时指出，产业结构的变化趋势为：第一产业在国民收入中的比重呈不断下降趋势；
第二产业国民收入比重大体呈上升趋势；
第三产业在整个林业国民收入比重中大体不变或略有上升[16]。2017 年6 月，国家林业局、国家发改委等多部门联合下发的《林业产业发展“十三五”规划》指出，预计到2020 年将林业三次产业结构比调整到27∶52∶21。“十三五”时期，中国林业产业遭遇了新冠肺炎疫情等诸多风险挑战。据国家林草局相关信息显示，2020 年全国林业产业总产值达7.55 万亿元，三次产业结构比为：31∶45∶24，距离预期目标仍有一段距离。目前林区需要通过打通上下游产业链实现融合发展，促进林农与各经营主体结成利益共享、风险共担的利益链接机制，发挥“1+1＞2”的效益，使林业产业在政策、资金、渠道各个环节更加通畅。产业融合发展有助于增加企业经济效益，从而提高林区职工收入水平。
3.2 拓宽林区基础设施建设资金获得渠道
3.2.1 继续争取国家政策指导和资金投入
近年来，国家已经逐步将国有林区的供电、管护房建设、饮水安全等基础设施纳入相关领域规划，并提供一定的项目资金扶持基础设施建设，但给予政策指导和有效监督仍然力度不够。林区并未将基础设施建设列入优先发展规划之中，而是将资金优先用于补齐历史“欠账”和发展经济，导致林区的基础设施专项资金仍然不足。国家除在政策层面加强指导和监督外，仍需要进一步增加对林区基础设施建设资金投入，充分考虑各地林区人口结构、所处区域经济社会发展情况，精准评估建设所需资金，按需投放。
3.2.2 创新林区基础设施建设投融资体制
林区基础设施建设有利于拉动投资和实现居民福利水平的提高[17]。创新林区基础设施建设投融资体制是拓宽林区基础设施建设资金来源方式之一，除了国家政策资金和地方政府财政投入以外，可以更多依靠市场化的融资方式，比如信托融资、证券融资及外资等渠道。项目单位自筹投入也是非常重要来源，扩大林区基础设施“政府和社会资本合作模式”[18-19]。
3.3 建立健全人才培训和社会保障机制
目前，国有林区富余职工由于自身发展能力不足带来的再就业空间狭窄问题，可通过两种方式保障职工权益。第一，对于有培训需求且学习能力较强的人群，可由人力资源和社会保障部门搭建供需对接平台，面向林区职工组织公益性交流培训。坚持“重要人才重点培训、优秀人才优先培训、紧缺人才加紧培训、年轻人才全面培训、专业人才专门培训”的原则，分类型、分层次、分次序地进行培训，有效地提高人才队伍的素质，使培养的人才“送得出、回得来、留得住、用得上”。第二，对于年龄结构较大且学习能力较弱的人群，特别是富余职工且未达到退休年限的人群，人力资源余社会保障部门应针对此类人群给与政策帮扶和就业推荐。
3.4 建立生计风险保障机制
从风险管理角度分析，应对风险主要有四种方式，即风险规避、风险承担、风险控制、风险转移[20]。受收入水平低的影响，面对风险，林区职工表现出较强的风险规避意识。相应地，风险承担和风险控制对于林区职工来说，考虑到他们的经济实力和风险应对经验，都不是首选策略。因此，建立健全生计风险保障机制，对林区职工转移生计风险有较大作用。建立生计风险保障机制可以从以下三方面着手。首先，可通过多种途径宣传增强林区职工对于生计风险认识和参保意愿。其次，增加生计风险类保险险种，增加政策性保险的覆盖面。最后，建立健全保险法律体系，加强对商业保险的监管力度，保障林区职工合法权益。
3.5 明确有关部门权责捋顺民生保障思路
3.5.1 完善人员安置政策
妥善安置改革过程中移交人员，平稳过渡移交人员身份是社会职能移交工作的重点内容[21]。地方政府部门应按移交后职工身份工资标准落实林区职工工资待遇，加强与已移交过来的企业和单位沟通，消除隔阂，理顺工作机制，增强互动性，主动把林区民生保障问题纳入地方政府重点工作上来，通盘考虑，协调处理。
3.5.2 推进社会职能全面移交
国有林区森工企业行政职能剥离，是推进林区完成改革任务、保障民生的重要环节。在林区社会职能移交方面，把社会职能移交工作做实做细，完善事物处理规范流程。做到抓住事务处理关键环节和重要事项，遇到民生问题和投诉不推脱、不逃避。及时化解因工资发放金额、供水、供电、冬季取暖等一系列实际问题引发的不满情绪。
3.6 国家层面政策倾斜
林业地区民生保障需要国家在政策方面给与倾斜。首先，从区域结构分析，农村和林业存在区域的自然差异，资源禀赋和地理位置因素决定了生产经营活动在生产方式和内容选择方面存在差异。其次，林业的发展历史和现状相对于农村更加复杂，林区在计划经济时期的贡献和消耗使其发展经历了从短暂繁荣到急速衰落过程，与周边农村发展相比存在显著差异，二者在大众普遍认知和心里感受中具有根本差别。因此，国家制定的农业政策如涉及到林业部分，应有明确区分和说明。地方政府在执行国家普惠政策时，应重视政策在林业地区的执行效果，充分重视林业部分。除此之外，加强林区与农村的联系，无论从经济发展还是其他领域的合作，从整体性和差异性两个方面通盘考虑。
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