吕志祥,张滋才
(兰州理工大学 法学院,甘肃 兰州 730050)
自党的十一届三中全会以来,全党的工作重点和全体人民的工作重心都转移到现代化建设之中,结合我国历史发展的阶段性任务和长远性目标的现实国情,使得人与自然的关系不仅是哲学维度中所探讨的元问题,更成为一代代中国共产党人对其内涵界定的不懈追求。
党的二十大进一步明确了人与自然和谐共生的核心思想,不仅蕴含了新时代人类命运共同体所创造的生态文明发展新形态,更是中国式现代化的本质要求和根本特征,要站在人与自然和谐共生的高度上谋划美丽中国和法治中国建设。
随着自然资源部的成立,中国式现代化进程下的自然资源法治建设日益受到重视。
然而,长期以来国家对自然资源法治工作宣传不到位,有关自然资源的各项法律成果呈现出明显的“应急性”特征,不仅具有重叠化、碎片化问题,还存在部分领域的法律空白,缺乏系统的自然资源法律规范体系和实施体系,迫切需要与我国国情相契合的价值参照和实践创新。
因此,要从理论与实践、应然与实然的角度,坚持党的领导、坚持保护优先、坚持系统保护的价值理念指引,从自然资源法律规范体系的再体系化与自然资源法律实施的协作共治两个层面进行双重建构,促进自然资源立法、执法和司法三方面的时代变革,擘画出如何完善人与自然和谐共生的中国式现代化之自然资源法治保障这一重大理论与实践命题,进而推动社会主义现代化法治强国的实现。
1.1 人与自然和谐共生:中国式现代化的本质要求
“现代化”一词最早发源于西方发达国家,是西方资本主义在工业化进程的发展与扩张中人类社会所经过的由传统向现代化转变的动态过程,并将其政治现代化、经济现代化、文明现代化等现代化进程推向世界文明发展的新纪元。[1]然而,西方现代化所尊崇的“资本至上”的现代化逻辑和“理性至上”的价值追求,在带来物质基础充盈与富饶的同时,也将人与自然间的冲突与张力推到极致。
所秉持的机械对立的人与自然关系,使自然如同一架机器般作为人的外在的理论对象而存在,人与自然在实践上仅仅是一种外在的共存关系。[2]这种机械自然观使作为主体的人与作为客体的自然处于绝对割裂的主客二元主义论之中,认为人类是凌驾于自然之上的超然存在,并决定其法律思维方式,以人类自身作为价值参照去制定法律规范,以近乎毁灭式的行为方式去征服自然、突破自然的承受极限。
毫无悬念,此种模式下现代化的实现必然会使生态付出惨痛的代价。
例如,20 世纪20 年代至70 年代,西方发达国家在工业化进程中对自然生态资源的大肆掠夺和破坏,造成了著名的四大烟雾污染事件,以及西德森林枯死病事件的酸雨之害、美国拉夫运河事件的棕地之毒、美国黑色风暴事件的大平原耕作生态之灾,给全球共有的生态环境造成不可逆转的创伤,也是自然对现代化发展的告诫。
“世界上既不存在定于一尊的现代化模式,也不存在放之四海而皆准的现代化标准。”[3]中国在通往现代化的进程中重新审视了人与自然间的关系定位,以“人与自然和谐共生”作为自己的本质特征。
人与自然和谐共生是具有历史渊源的价值文化的高度凝练与悠远传承,一直秉承着“天人合一”的道法思想以及儒家以仁爱之心待万物的主张,它既不同于传统的人类中心主义所秉持的价值观念,也不认同生态中心主义所追求的价值理念,而是以实现“人与人”和“人与自然”的双重和谐为理想追寻。
“和谐”与“共生”所昭显的是中华文化源远流长的价值取向,是人类价值与自然价值共同发展的动态平衡,是人文价值与经济价值的协同增效,是代内价值与代际价值的承续共保,还是区域价值、民族价值、国别价值与全人类价值的分担共享。[4]
人与自然和谐共生的中国式现代化是以人与自然和谐共生作为重要内容和本质要求,以协调性、科学性、生态性、人民性和普适性作为鲜明特色,以物质文明和精神文明的协调发展作为实现保障。
从域内价值看,我国幅员辽阔、地广物博、自然环境复杂,具有多样性的生态环境系统和丰富的自然资源,为我国的经济社会发展提供了充足的自然物质条件;而在域外价值中,西方现代化发展所造成的一系列生态环境破坏后果,影响力扩散至全球范围,激化了人与自然间关系的矛盾。党的十八大以来,我国一改往常重工业化、重生产效益、重经济发展而忽视生态环境的实践道路,而是践行节约集约、清洁循环、生态优先、绿色低碳的发展模式。
因此,要彻底把握住人与自然和谐共生和现代化的一体两面关系,认识到不能片面追求经济效益而忽视生态的价值意蕴,“要以发展共同体的实践要求推进现代化建设行为的生态化,以生态化赋能现代化,从而确保中国式现代化的永续发展”。[5]
1.2 人与自然和谐共生:自然资源法治的底线思维
底线思维是十八大以来以习近平总书记为核心的党中央在治国理政过程中所提出的科学思维方法论和改革观的重要创造性思维,并贯彻落实至政治、经济、社会、文化、生态等各个维度,突出表现于推动中国现代化建设中,是构筑自然资源法治建设的本质要求和重要保障。
在自然资源法治建设的进程中,坚持底线思维是实现我国自然资源法治建设的重要基础。
底线思维不仅是忧患意识的具像化路径,还是具有防御性的战略性思维方式,只有正确把握住底线,才能根据地区的实际状况制定国家各项发展战略,掌握决策的主动权,奠定稳中求进的发展总基调,一切从实际出发,做好最坏的结果打算,争取获得最好结果,从容化解危机,真正做到有的放矢、运用自如,实现“有守”和“有为”的和谐统一。
一方面,要对本国乃至世界的自然资源分布总量状况有着清晰的认知,尊重自然生态的演变规律和恢复能力,做到资源开发利用和经济发展的并驾齐驱与辩证统一。要明白,忽视自然资源的客观现状而盲目追求经济发展是“竭泽而渔”;相反,放弃经济建设而空谈生态文明是“缘木求鱼”。
因此,要从人与自然和谐共生的角度考虑各项发展决策的合理性,在自然资源开发利用和经济发展过程中做到“有多少汤泡多少馍”,坚守自然资源环境底线,解决自然资源环境危机。
另一方面,要科学统筹,扎实开展创新实践探索,从大局出发,既谋一时又谋万世、既谋一域又谋全局、既尽力而为又量力而行,从立法、执法、司法、守法四个维度建立起自然资源法治的“四梁八柱”,找到一条生态文明建设和社会经济建设相适的发展路径。
除此之外,自然资源法治建设也为坚守底线思维提供重要法律保障,以法律强制力确保底线思维在实践中的遵守、践行。
因此,只有在自然资源法治建设中坚守底线思维,才能为我国的现代化建设开辟广阔空间,保障我国在现代化的路上行稳致远;只有坚守我国人与自然和谐共生的中国式现代化模式,才能赋予我国新的法治文明,力保自然资源法治领域在革新路上蹄疾步稳。
1.3 人与自然和谐共生:中国式现代化对自然资源法治的新期许
自然资源法治建设在习近平生态文明思想的引领下,走出了一条具有中国特色的治理之路,但其发展进程与中国式现代化的实现还存在一定程度上的不协调。
在价值构建中,我国自然资源法治的思想深度、学理厚度和文化温度不足,没有合适的法治理念作为其实践的价值参照。
在规范体系中,一方面,我国自然资源法律规范主要以单行法为主,缺乏对自然资源统筹引领、整体保护的自然资源基本法,以至于出现各级自然资源法之间内容交叉、重叠,效力层级混乱的现象;另一方面,我国的自然资源存在重要领域的立法空白,并且各单行立法之间的不协调、不衔接,导致我国自然资源法律规范体系具有碎片化、部门化倾向,存在立法空白和立法重叠兼具的现实问题。
在自然资源法律实施体系中,一方面,自然资源执法力度不够、执法规范性不足,缺乏有效的执法联动和执法监督机制;另一方面,我国在自然资源司法中“争管辖、推管辖”现象频出,审判中重结果制裁而轻预防救济,存在其功能与目标的错位,使我国自然资源法治建设的进程步态蹒跚。
为了中国式现代化这一理想图景的实现,对自然资源法治建设提出更高的时代期许,要求我国的自然资源法治能够填补起应然与实然、理论与实践之间的沟壑。
然而,自然资源法治的实现从来不是一蹴而就的,需要从理念的价值参照到法律规范的体系化引领,再到协作共治的实践走向这三个环节,它们是环环相扣、层层递进,是从抽象到具体的实现过程。
法治理念作为实现自然资源法治的灵魂,要坚持党的领导,确保自然资源法治正确方向,坚持保护优先、维护国家资源安全屏障,坚持系统保护、推动资源环境协同治理的价值导向;法律规范作为实现自然资源法治的骨骼,要优化自然资源法律规范的整体结构、加强自然资源法律规范的制度联系,以再体系化方式实现中国式现代化之自然资源法治的制度重建;法律实施作为实现自然资源法治的血肉,要着力健全其执法与司法,充分发挥自然资源法治的实践支撑效能。
因此,为实现人与自然和谐共生的中国式现代化下的自然资源法治建设,要从法治理念、法律规范及其法律实施三个层面织密法治之网,筑牢自然资源的法治根基。
2.1 坚持党的领导,确保自然资源法治正确方向
习近平新时代中国特色社会主义思想在指导新时代中国自然资源法治进程中发挥出重大的真理力量和实践伟力,是我国自然资源法治建设进程中的重要理论武器,其中最核心的便是坚持党的领导。
首先,要坚持用党的创新理论武装头脑、指导实践、推动工作,持续学习习近平新时代中国特色社会主义思想,提高政治站位,将学习宣传贯彻落实党的二十大精神作为自然资源法治建设的首要政治任务,深入理解习近平生态文明思想,学通弄懂、融会贯通。
在实践工作中,坚持条块结合的治理方式,使中央和地方以及地方各级政府和有关部门协调配合、共同奋进,推动党中央关于生态文明建设的重大决策部署在自然资源领域落地见效。[6]其次,要坚持以党的科学思想和工作方法来推动自然资源法治工作。
在自然资源法治建设的动态过程中,要坚持实事求是的态度,要以事实为依据,以实践为准绳,牢牢把握因地制宜、因时制宜的科学思想;要坚持底线思维,增强忧患意识,时时刻刻带有警惕心、警戒性,做到有预案、有措施,能够及时应对外部不确定性的突发事件;要坚持问题导向,要精准把握和理性审视在自然资源法治建设中的问题与困窘,勇于面对、直面出击,以点带面式彻底解决;增强系统观、大局观、长远观、协同观的工作意识,要在系统性、整体性上下功夫,增强工作的统筹协调与沟通配合。
最后,要坚持党的二十大精神、坚守国家立场、保持权责对等和严起来的工作理念,持之以恒的全面从严治党。
加强党对自然资源法治工作的全面领导,突出领导干部的“关键少数”,压紧压实“两个责任”,全力推动工作落实。
总之,坚持党的领导是自然资源法治建设的重要保证,只有在党的领导下,才能够实现自然资源法治、实现生态环境保护和经济社会可持续发展的人与自然和谐共生的中国式现代化。
2.2 坚持保护优先,维护国家资源安全屏障
自然资源法治建设的实现仍需要生态文明的不断提高与完善,最重要的便是确立保护优先理念。
在早期“以经济建设为中心”理念的指导下,过度追求经济价值形成先破坏再治理的行为惯性,模糊了经济活动下的资源边界。
为改变经济利益和资源利益相冲突的局面,加快自然资源法治建设进程,要坚持“保护优先”理念,厚植绿色发展的资源底色,扭转先破坏再治理、边治理边破坏的发展模式,以绿色化的视角精准审视人与自然间的关系,按照“守绿换金”的新步伐与生态伦理的新要求指导和约束人类发展的行为方式,走一条依靠绿水青山和自然资源禀赋的道路。
在我国目前的立法工作中,“保护优先”理念作为原则与目标贯彻在《长江保护法》《湿地保护法》《黑土地保护法》和《黄河保护法》等法律文本中。
然而,为了践行中国式现代化中人与自然和谐共生的本质要求,使“保护优先”理念实现从政治术语到法律术语的进一步转化,明确用“保护优先”理念指导自然资源法治建设,推动其理念的具体化和制度化落实,坚持以法治手段保障自然资源制度改革,着重推进相关立法工作,使自然资源法治建设具备更加完善的规范体系,填补部分资源领域的法律空白。
2.3 坚持系统保护,推动环境资源协同治理
保护优先理念是坚持系统保护、推动生态环境协同治理的前提,系统保护理念为自然资源法治实践提供了深厚的学理支持和具体的理论支撑。
因此,要坚持问题导向,用系统化思维解决自然资源法治所面临的突出问题。
系统保护理念要求以客观科学规律为指导,在整体和关联的视角下考虑不同自然资源间各要素的内在联系,“超越行政区域的封闭性和职权范围的机械性”[7],强调跨部门、跨地域、跨媒介间的协同联动,追求自然资源的最大利用率与可持续发展。
整体性与联系性是自然资源系统保护的核心特征,自然资源分布与地域管辖的不一致性和交叉性的冲突现状,造成了自然资源执法与司法重叠化、碎片化的问题。
在实践中,首先要提高政治站位、坚持系统观念,统筹推进山水林田湖草沙一体化治理和保护,革除“头痛医头,脚痛医脚”的固有认知,聚焦自然资源系统在执法、司法等工作中所存在的突出问题,精心设计制度抓手,狠抓制度落地见效,推进自然资源法治建设水平不断提升。
其次,从战略全局的角度推动我国自然资源法治实践中执法和司法的进一步完善,提出具体的制度安排和工作举措,切实将自然资源执法和司法的统筹联动落实到自然资源法治建设的全过程,打造“多跨协同”的自然资源法治实践队伍,实现政策协同、部门协同、区域协同的系统联合,不断提升自然资源法治的系统性、整体性、均衡性。
法治是良法与善治的有机结合,法律是治国之重器,良法是善治之前提。
在新时代新征程法治中国与美丽中国建设的当下,通过法定程序,符合社会发展规律,能够体现和反映公平正义的价值追求和广大人民最根本的意志和利益的便为良法;能够建设一个政治开明、经济发达、生态优美,实现人民幸福安康、实现社会和谐有序、实现国家长治久安的法治国家便为善治。[8]在自然资源法治建设的进程中,建立科学完备的自然资源法律规范体系不仅为自然资源的保护和利用提供行为规范的指引和价值判断的衡量,并能够以制度化的形式构建出一个公平合理的利益分配秩序格局,是实现人与自然和谐共生的中国式现代化的制度根基。[9]因此,根据习近平总书记提出“山水林田湖草是生命共同体”理念,自然资源本身是一个具有生命力的系统化整体,自然资源的治理也应当从系统性、整体性的角度出发,要从长远观、大局观的角度看问题,而不能只从一时一地来看问题,要算大账、算长远账、算整体账、算综合账,尊重自然资源的内在规律,加强自然资源法的自身统一性与相互联系的体系化,从结构优化和制度联系两个向度实现良法善治的自然资源法治建设。
3.1 优化自然资源法律规范的整体结构
3.1.1 建立自然资源基本法顶层设计
建立自然资源基本法顶层设计,形成基本法—单行法—特别法的立法结构模式。
根据近年来自然资源治理之路,综合性、系统性是其鲜明特色,习近平总书记强调的“统筹山水林田湖草系统治理”,要求我们树立生态治理的大局观、全局观,更是为自然资源的系统化治理提供了思想指引。[10]理论是实践的先导,为保障我国自然资源治理的有法可依、统筹调整自然资源治理过程中的各项法律关系和法律适用问题,系统规制自然资源产权流转和配置等重大问题,不可避免地要对自然资源单行法和各项法规规章进行系统化梳理,统合自然资源的立法原则与价值取向,保证自然资源的法制统一。
因此,在我国成立自然资源部和推行法律立改废释的背景下,迫切要求自然资源治理由分散走向统一,充分发挥法治对自然资源管理改革的引领和保障作用,“自然资源基本法”的研究制定应当提上日程。[11]实践是检验真理的唯一标准。
“自然资源基本法”的出台将解决自然资源立法的零散和碎片化问题,阻挡“法律复杂化”问题的侵蚀,完美发挥出自然资源立法体系化所带来的体系效应。
然而,在人与自然和谐共生的时代背景中,在生态整体观的理念指引下,“自然资源基本法”仍然与环境法典一样,同属于环境法体系化大格局之中的体系化子集,二者之间既相互交织,又彼此独立,呈现理念的融合和制度的对接,使其制度与价值实现互渗与有限融合,不仅为以“绿色”为结构共识的环境法典编纂预制了体系基础,更是回应了生态文明于法治文明的实质期待。[12]
自党的十八大以来,生态文明建设成为我国法治的重要战略部署,在《宪法》的统领指导下,对各项自然资源单行法进行了修改与完善,如《长江保护法》《湿地保护法》《黑土地保护法》和《黄河保护法》等;以及2022 年国家自然资源部办公厅所印发的《自然资源部2022 年立法工作计划》中提出出台类项目8 件、论证储备类项目8件;我国还签订了《气候变化框架公约》《生物多样性公约》《海洋法公约》等有关自然资源的国际条约。
以上表明,我国已形成以单行法为主干,以行政法规、地方性法规、各项规章和国际条约为补充的自然资源法“法群效应”,制定一部能够统筹自然资源领域的原则性规定并符合自然资源治理的长远利益、整体利益和社会动态发展的自然资源基本法势在必行。
因此,要以提取“公因式”的立法技术对自然资源法的立法目的、立法理念、立法原则、调整对象、调整范围等问题进行原则性、综合性和纲领性的概括,以抽象的方式统筹各自然资源单行法的各项规定。[13]
3.1.2 明确上位法与下位法的效力等级和实施细则
明确上位法对下位法的效力等级和实施细则,加强自然资源法律规范的体系化。
法的效力等级是一个法治国家完善法律体系的重要因素,能够协调各法律间的顺序关系。
我国自然资源的法律规范体系是由宪法、自然资源单行法、行政法规、地方性法规、各级规章、国际条约和习惯法所构成的较为成熟的纵向脉络。
我国《立法法》对各法律的效力层级有明确规定,宪法在自然资源的法律规范体系中处于最高法律地位,具有至高无上的权威,其他各法律必须在宪法理念和规则的指导约束下制定运行;而自然资源单行法、行政法规、地方性法规、各级规章的效力按顺序依次递减。
然而,近年来,在自然资源的各单行法之下,又衍生出众多的行政法规、地方性法规和各级规章,导致自然资源法数量繁多,部分地方性法规因没有上位法支撑,权威性和刚性约束力不足,存在调整对象交叉、调整范围重叠和效力层次混乱等问题,导致我国自然资源法律规范体系碎片化。[14]
因此,为完善与构建自然资源法律规范体系,要厘清上位法与下位法的边界与功用。
首先,要明确宪法在自然资源法体系中最高权威的立法定位。
我国宪法明确规定了自然资源的权利归属,在提出正确对待自然资源的基本要求的同时,并附之强制性条款来加以保障。
在自然资源法的制定、修改和实施过程中,也要坚持以下三项要求:第一,坚决维护宪法对自然资源法的理念宗旨与价值精神,自然资源法的内容要以宪法对自然资源的一般规定为指导;第二,严格遵守宪法对自然资源法内容规范的限制性规定,即自然资源法的一切内容不得与宪法中有关自然资源的一般条款相抵触;第三,根据宪法的精神理念和有关自然资源条款,从肯定的角度对现行自然资源法进行具象化、明晰化的法律解释。
其次,确保自然资源单行法、行政法规、地方性法规和各级规章的不缺位、不越位。
我国自然资源单行法自1949 年建国以来,其种类和数量日益完善,涵盖我国自然资源保护治理的大部分领域。
但由于我国幅员辽阔、自然资源种类齐全、分布广泛的客观现状,地方各省因地制宜制定了地方法规和规章。
然而,无论是自然资源单行法还是行政法规、地方性法规和各级规章都以宪法中有关自然资源的条款为蓝本,不可避免的会有内容的重叠交叉,造成效力层级上的逾制越位。
为避免上述我国自然资源法的混乱现状,要对自然资源单行法进行更加严格、完善的修订,使其立法内容能够按照全国普适性的标准进行规定,并按照其调整对象和范围领域划分成若干门类,防止下位法在内容上的缺位、越位。[15]
3.2 加强自然资源法律规范的制度衔接
3.2.1 持续推进自然资源重要领域立法
为推动构建绿色制度体系,围绕自然资源管理的“两职责”要求,统筹谋划自然资源中耕地、矿产、国土空间、资源产权和绿色低碳的立法时序,坚持贯彻党的二十大精神、坚持问题导向,精准审视和理性把握自然资源国情现状。
在耕地保护方面,要以基础性、全局性、战略性的眼光看待耕地问题,严守18 亿亩耕地红线,推动“耕地保护法”的出台,建立更加科学、严密的耕地保护制度;在严守资源安全底线的矿产资源保护方面,加大矿产资源监管治理力度,开展矿产资源管理等重要立法工作。
在优化国土空间格局工作的进程中,要构建系统性、整体性、协同性的国土空间开发保护体系,加快“国土空间开发保护法”的立法进度;在自然资源资产产权的立法研究中,密切跟踪“不动产登记法”的立法进程,基本建立权属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。
在促进绿色低碳发展方面,配合立法机关做好国家公园法、密云水库保护条例等法律法规的起草工作。
除此之外,还要适时对自然资源领域的地方性法规、规章等开展立法后评估工作,完善规章规范性文件“实时清理、自动更新、动态调整”机制,及时按规定清理、修改、废止不符合党中央精神、不符合生态文明建设要求、不符合自然资源管理实践的,加强规范性文件管理,不断健全自然资源法治体系。
同时,开展自然资源前瞻性立法研究,加强立法储备,促进立法决策与改革决策相统一。
3.2.2 加强各单行法之间的相互衔接
自2018 年4 月,自然资源部成立以来,其主要职责之一便是对全民所有的土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源履行职责和对所有的国土空间进行管制。
然而,渔业资源和自然保护地(包括国家公园、自然保护区、自然公园等)却分别由农业农村部和生态环境部进行管理。
又由于我国尚无自然资源领域的综合性法律,既有的土地管理法等都基于分散立法方式重点对某一类自然资源管理作出规范,对于一些共性、基础性问题缺乏统一性协调性的规定,不可避免地出现我国各部门制定相关法律时侧重自身利益,自然资源各单行法之间缺乏整体配合,部门倾向严重的现状。
因此,要加快推进单行法修订工作,突破原单行法的内容范围,把相关的资源法以制度的方式实质性衔接起来,突破跨部门管理的局限,体现各单行法之间的系统性、整体性和联系性,弥补单行法之间不协调的缺陷,消除法律内容间的张力与矛盾。
立法、执法、司法是建设推动自然资源法治的三个环节,自然资源法律实施体系主要包括执法与司法这两个公权力的行使维度,是根据自然资源领域中现行有效的法律、法规、规章等规范的动态适用过程而形成的实践走向。
自然资源法律实施体系不仅以强制力保障自然资源法治的实现,还能够以积极的姿态提高自然资源法治实施能力。
在执法工作中,要推动自然资源执法的统筹联动,实现“多跨协同”的执法队伍,提高综合行政执法效能;在司法中,要认真落实内部协同机制、凝聚审判工作合力,构建“外部联动”治理格局、打造自然资源司法保护的“前沿哨岗”,同时践行“保护修复”治理模式、全力呵护绿色“资源福地”。
4.1 推动自然资源执法统筹联动,提高综合执法效能
自然资源执法协作是指不同自然资源保护行政执法主体为了实现自然资源开发利用的有序与公平,查处破坏自然资源的违法行为所开展的配合,包括对合法的资源开采利用颁发行政许可,对违法资源保护的行为进行行政强制、行政处罚等,是对自然资源监管的强制性约束。
唯物辩证法认为,整个世界是一个普遍联系的有机整体,事物内部诸要素之间都是相互影响、相互制约和相互作用的。
同样的,自然资源系统也是一个内部诸要素之间相互联系的有机整体,在结构上具有层次性、立体性和有序性,对自然资源的破坏等行为往往是牵一发而动全身。
因此,为实现人与自然和谐共生的中国式现代化,建立横向部门的整体协同和纵向条线的贯彻落实相结合的执法协作便成了自然资源执法领域的深层逻辑与现实选择。
自然资源执法协作的横向集成主要包括自然资源行政执法的跨领域协同和自然资源行政执法的跨区域协同两条主线。
自然资源行政执法的跨领域协同要整合不同部门间的自然资源的行政职权配置,盘活各部门间的功能职权,实现整体功能大于各部门相加之和的效能。[16]基于各门类、各行业分工细化的客观现状,自然资源管理事项根据不同部门分工对此进行精细化、专业化行政,一定程度上保障了各领域内的执法力量与技术支持。
然而,过度的分工也存在多头执法的困窘,职责的细分碎化不仅造成执法成本的浪费,更违背了我国自然资源法治建设中所蕴含的统一、协调、共生“一体化”的价值目标。
因此,在自然资源的各领域中实现由分类管理向综合管理现实化转变的执法协作变成了应有之举。
首先,要探索“污染防治+资源保护+生态保护”的综合执法模式,统筹生态保护、污染防治和资源开发利用保护的执法监管,实现土地、矿产、海洋、林业、草原、水利等资源管理的由“分”到“统”,打破自然资源“条块分割”的传统管理模式,助力中国式现代化的美丽强国建设。
其次,根据理顺和完善各部门的权力和责任清单,因地制宜地考察各地区的自然资源禀赋,明确其职权范围,厘清自然资源执法的权责边界,确保执法工作的衔接落实。
此外,为了降低执法成本、提高执法效率、扩大执法范围,实现自然资源执法协作的有序推进,要推动自然资源管理部门、综合执法部门、公安机关、司法机关的同力协契,精准把握陆海统筹的工作要点与工作衔接,保证各部门间协同高效的开展执法工作。[17]
自然资源行政执法的跨区域协同是根据自然资源分布上所具有的空间外延性以及系统整体性特征,在地理性分配的形式下划定行政职权范围,实现由各行政区的模块化治理迈向区域整体性治理。
在我国,自然资源行政执法的跨区域协同包括上级政府对下级政府和同级政府和职能部门之间行政权力的合理配置,包括省、市、县三级。
此处,以横向的自然资源行政执法的跨区域协同为主线。[18]自然资源本身具有较强的外溢性和跨区域性,自然资源的污染与破坏所带来的外部效应并不具备清晰的区域边界,又由于各行政区治理的独立性不可避免地具有地方保护主义的现状,跨区域性事物无法得到及时、高效和充分解决。因此,在传统行政的属地化管理中存在自然资源地理单元连续性和行政区划离散性的现实矛盾。[19]2021 年1 月,中国生态环境部在《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》中指出,要完善区域交叉检查制度,突出强调环境的区域性、流域性和行业性特征,统筹各区域的执法力量;以及在推进长三角一体化发展领导小组办公室所印发的《长江三角洲区域生态环境共同保护规划》中,明确要求坚持共保联动、探索区域联动、协同推进的生态环境共保联治模式。目前,我国在长江流域和川渝两地开展跨流域协同执法模式取得良好的实践效果,关于探索跨区域生态环境治理的矿业权处置的建议也得到自然资源部的重视与回复。
为有效解决执法权限冲突和执法碎片化问题,在自然资源行政执法的跨区域协同中,应当建立跨省市或毗邻区县的信息共享、定期召开联合会议和案件协同办理等协作机制,通过协商一致的意思表示签署行政协议,开展跨区域的执法联动与执法监管,保障跨区域治理中的稳定性与长效性,为推动两地间的资源保护与经济发展起到协调监督的保障作用。
在纵向贯通中,首先,要加强自然资源法治基础力量建设,着力完善基层执法机构设置,扎实推进主动作为、善于作为的基层市县自然资源执法站点的工作指导,加强对自然资源基层执法队伍的沟通、培训,培养执法人员的法治精神和创新能力,全面提高自然资源基层执法队伍的综合素质,为自然资源法治建设贡献基层法治机构力量和法治人才。
其次,要理顺纵向的执法层级关系,加强基层法治政府能力建设,下沉执法力量,打通自然资源法治建设“最后一公里”。
为正确处理中央与地方、上级政府职能部门与下级政府职能部门间的关系,使得上级部门的领导指示能够得到最大效率的贯彻落实,并解决部分基层执法权存在空白的困窘,推进自然资源主管部门和乡镇政府的法治能力建设、构建“市—区—镇街—村社”纵向沟通联动机制,使自然资源问题预防在前端、预防在基层便势在必行。
4.2 加强协同性司法统筹联动,构建多元共治格局
自然资源具有系统性、整体性和联系性的特征,与之相对应的,司法作为捍卫社会正义的最后一道防线,在维护自然资源的司法运行中也应当具有整体性和协同性的要求。
因此,在自然资源的司法保护中应当实施内外部协同和责任方式协同两种方式来加强我国协同性司法运行机制,落实生态文明建设要求。
具体包括以下方面:
在内部协同中可以从横向协同与纵向协同这两个向度进一步加强其整体性。
在横向协同方面,首先,要树立“不破行政区划、打破行政边界”的理念,不断拓展跨域协同,根据自然资源的分布状况与形成状态组建不同类别的审判团队,实行跨域一体化办案平台,实现跨域调度、动态调整审判资源,使各地法院冲破现行司法体制行政化与地方化的束缚,改变地方法院之间条块分割、各自为战的现状,以期形成系统性、整体性、常态化司法协同机制的良性运转。
其次,各区域内不同法院之间,以及普通法院与专门法院之间建立常态化的交流机制,为案件承办提供专业的意见指导,拓宽案件审判协同的深度与广度,促进行政、民事和刑事法律责任适用标准与司法裁判标准的统一,并对全国自然资源的典型案例进行研究,总结司法实践经验,使我国自然资源司法工作做细做实。
在纵向协同方面,不仅要正视我国案件审判中“争管辖”和“推管辖”的两种现象,规范上级法院指定管辖和提级管辖的制度权能,还要充分考虑现实情况,根据我国资源分布状况和统一的司法政策、司法解释等规范,联系具体的案件事实情况,保障法律适用标准和司法执行标准的统一性和严肃性,使各级法院之间构筑上下联动、齐抓共管的工作新格局。[20]在外部协同中,要充分发挥生态司法的合理能动,进一步推进更多层次、更宽领域、更高水平的行政执法和刑事司法衔接合作。在有关自然资源审判工作中,要加强与公安机关、检察机关、生态保护和自然资源等部门的沟通协调,就生态公益诉讼、自然资源资产损害赔偿、生态修复责任等问题进一步细化部门职责,打破信息壁垒,健全联席会议、信息共享、线索移送、案件移送和联合督办等制度,将“行刑衔接、联勤联动”思维贯彻至自然资源保护的各个环节,实现“信息共享、线索移送、多方协同、共建共赢”的自然资源保护合力,探索司法审判、检察监督和行政执法三位一体的工作机制。
在责任方式的协同中,要在注重自然资源保护刑事、民事、行政责任的有效衔接的基础上,贯彻预防与救济并行、一体化保护修复、落实损害担责的恢复性司法理念,践行保护预防责任、事后修复责任和损害赔偿责任的统一,探索“司法保护+生态修复”的责任模式。
在现实中,危险是作为常态化的社会普遍存在,当潜在的危险转为现实,一切损害后果都将对自然资源造成不可逆转的伤害。[21]然而,传统的补救性司法面对不确定的生态风险往往受到事倍功半的掣肘,其救济性责任也并不能应对风险与破坏的潜伏性特质。[22]因此,我国为实现人与自然和谐共生的中国式现代化,在习近平生态文明思想的指引下,践行一体化保护修复、落实损害担责的恢复性司法理念,并在其理念指引下走出了实践发展的新路径。
例如,2015 年,中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》所提出统筹考虑自然各要素,进行整体保护、系统修复和综合治理;2020 年,随着“双碳”目标的提出,守住自然生态安全边界成为实现我国生态保护的新要求;2021 年10 月,国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见中明确指出,生态保护修复是守住自然生态安全边界、促进自然生态系统质量整体改善的重要保障。
在措施中,首先,要依法严格审理自然资源案件、加大生态司法保护力度,不断完善以生态正义、风险防控、资源恢复等绿色司法理念为核心的司法规则体系。
其次,要坚持“边整改、边治理”、创新预防性司法举措,包括禁制令保全、补植补造、生态修复令、发展生态绿色产业等,坚持惩罚与修复并重,形成自然资源保护的“中国之治”。
中国式现代化将人与自然和谐共生作为其本质特征和内在要求,坚持自然资源法治文明发展与物质经济发展的辩证统一关系,同步推进自然资源法治建设与物质文明建设,精准贯彻新发展理念,有力把握战略定力,厘清经济建设和资源保护的活动边界,站在人与自然和谐共生的高度谋划物质经济发展,确保我国自然资源法治建设的持续推进。
实现人与自然和谐共生的中国式现代化为我国的自然资源法治建设提出更高的时代期许,要求我国的自然资源法治能够填补起应然与实然、理论与实践之间的沟壑。
因此,为实现我国自然资源法治建设,需要创新法治理念、完善法律规范体系、健全法律实施体系。
具体而言,要坚持党的领导、坚持保护优先、坚持系统保护的价值理念指引,从自然资源法律规范体系的再体系化与自然资源法律实施的协作共治两个层面进行双重建构,促进自然资源立法、执法和司法三方面的时代变革。
然而,自然资源法治建设却非一蹴而就的,不仅需要时间的沉淀与验证,还需要基础理论和具体实践的有机结合。
希冀此论能够为我国自然资源法治建设起到抛砖引玉的作用,推动社会主义现代化法治强国的实现。
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